Предложение обнулить президентские сроки Владимира Путина вызвало общественный катарсис. Конституционная реформа обрела невиданное доселе значение, а коронавирусная пандемия и валютный шок после нефтяного обвала усилили резонанс. Критики строят планы на 2036 год, а лоялисты в восторге: наконец-то все запутанные предложения власти последних месяцев приобрели понятный и емкий смысл. Появилась долгожданная определенность — и вот именно она может «сделать» явку на голосовании по Конституции. А если включат на полную силу дистанционный формат волеизъявления, то и результат.
Принципиальное значение приобретает вопрос: срежиссированы ли события первых месяцев 2020 года или мы находимся в центре хаоса системы власти? Или сам хаос лежит в плоскости запрограммированного сценария? Знает ли Владимир Путин, чем должна закончиться эта глобальная спецоперация, поделенная на много мелких спецопераций?
Сразу после президентского послания мы проанализировали предложенные Путиным поправки и даже описали вероятную схему новой системы госуправления с делением на стратегическую часть (с Советами) и исполнительную (см. «Конституционный госповорот», «Эксперт» № 4 за 2020 год). Кажется, кроме нас, этого никто не сделал, но главное, и сами авторы поправок скрыли суть изменений за дискуссиями о месте Бога и детей в Конституции. Сторонние же эксперты посвятили два месяца спорам о вариациях транзитной модели, которую изберет Путин: во главе ли Госсовета или партии парламентского большинства. После третьего чтения законопроекта о поправках в Конституцию и «инициативы Терешковой» внезапно обнаружилось, что транзит необязателен.
Конечно, никто не знает, пойдет ли Путин на следующие выборы, если Конституционный суд даст добро. Многие пока просто не могут в это поверить. «Обнуление» сроков опять обрушит шахматную доску: президент получит максимальную легитимность до 2024 года и, между прочим, после этого срока (например, если решит передохнуть). ВЦИОМ говорит, что принять участие в голосовании о поправках в Конституцию намерены 69% россиян и 64% респондентов поддержат новации (за пять дней их доля выросла на 22%). При этом 73% россиян знают о возможном обнулении сроков. По нашим данным, в регионах не такие оптимистические цифры, но ориентир задан. Конституционное голосование станет, по сути, референдумом о доверии главе государства и еще больше укрепит позиции Путина в раскладе межэлитных войн.
Глобальная проблема в том, что мы не знаем, чем занимается российская элита в периоды между войнами. Есть представление, что развитие страны воспринимается ею как задача второстепенная, приложенная к иным функциям и личному интересу. И лежит не в стратегической плоскости.
Поэтому неудивительно, что новая конституционная модель никем не тестируется на предмет эффективности. Похоже, ее рассматривают как функцию, приложенную к реальной, кулуарной власти. Эта власть заключена не в поправках и статьях Конституции, которые, как надеется президент, определят жизнь страны на десятилетия вперед. Для российской элиты власть заключена в ситуативных решениях о распределении ролей Госсовета или Совета безопасности либо в парламентских выборах, досрочных и не очень. И конечно, в накопленных личных активах, например в недвижимости за рубежом.
Эта ли позиция «временщиков» российской элиты, которая не пожелала следовать за стратегическими идеями президента, привела к режиму спецопераций и постоянным сменам курса, мы не знаем. Но режим политической неопределенности включен на полную.
Досрочно не пройдешь
К Государственной думе мы теперь присматриваемся особенно внимательно. Согласно новой Конституции, нижняя палата сможет не просто согласовывать, а утверждать кандидатуры премьер-министра и членов правительства, и только затем они будут назначаться президентом. При этом глава государства не может отклонить претендентов. Усиленные полномочия Думы должны придать новое качество партийной конкуренции, добавить партиям политический вес и калибровать парламент в системе сдержек и противовесов.
Однако новая самостоятельная жизнь Госдумы откладывается, вероятно до переизбрания. Депутаты продолжают двигаться в логике кремлевской власти, демонстрируя подчас занятные логические коллизии. Началось с того, что сразу после президентского послания Дума проводила в отставку правительство и мгновенно, без особых дискуссий, утвердила нового премьера Михаила Мишустина. Желание протестировать анонсированные в Конституции возможности и хотя бы обсудить новых министров у депутатов не возникло. А партия власти и вовсе сопроводила молчанием отставку своего лидера Дмитрия Медведева.
Не возникло проблем у Госдумы и со стремительным утверждением поправок в Конституцию. В третьем чтении 383 народных избранника сказали «да», 43 воздержались и ни одного голоса против. Зато потом, под огни телекамер, представители КПРФ и Олег Шеин из «Справедливой России» втолковывали народу свои претензии к законопроекту. С ЛДПР проблем не возникло: все их поправки были учтены.
Спецоперация «досрочные выборы» и вовсе продемонстрировала трагическую несамостоятельность представительного органа. Против идеи перенести думские выборы на осень 2020 года изначально выступали все партии, подозревая нечестную игру «Единой России». Но на всякий случай готовились еще с января и в день голосования дали себя уговорить — разве что лидер КПРФ Геннадий Зюганов торговался до последнего. В итоге пришел президент и сказал, что выборов не будет. Поправка была спешно отозвана, и депутаты еще раз поменяли свое мнение.
Выборы в Госдуму в 2020 году были бы на руку всем партиям парламентской оппозиции, а не только «Единой России». Партия власти при поддержке сохраняющего высокий рейтинг президента могла бы нарастить показатели — на фоне ужасов внешнего мира стабильность снова в цене. Сохранили бы позиции КПРФ, ЛДПР и даже «Справедливая Россия». Новые партии просто не успели бы раскрутиться, да и сбор 200 тысяч подписей для регистрации на думские выборы — задача для них сверхсложная. В целом интересанты этой идеи понятны, но Путин решил иначе. «Представьте, к чему мы могли бы прийти, если бы только не президент Российской Федерации. У нас с вами реально сегодня началась бы политическая кампания, которая перечеркнула все то, что сделали», — сказал спикер Госдумы Вячеслав Володин.
Чтобы быть до конца справедливыми, надо отметить, что не все инициативы президента Дума воспринимает с покорностью. Заграничную недвижимость депутаты не отдали, несмотря на призывы Владимира Путина целиком «связать свою жизнь с Россией».
Отложенная национализация
Кремлевский курс на полную «национализацию элит» был смягчен. В финальный законопроект о поправках в Конституцию не вошел запрет на владение зарубежной недвижимостью для чиновников и депутатов, предложенный единороссом Константином Слыщенко. Поправка была отклонена на этапе ее рассмотрения комитетом Госдумы по государственному строительству и законодательству. Депутаты оказалась не готовы к такому повороту: «Ни о какой национализации элит речи вообще нет, мы не можем людей национализировать, это что, вещь, что ли?» — заявил председатель комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников.
Между тем инициатива национализации российских элит исходит от президента лично: «Смысл, миссия государственной службы именно в служении, и человек, который выбирает этот путь, должен прежде всего для себя решить, что он связывает свою жизнь с Россией, с нашим народом, и никак иначе, без всяких полутонов и допущений», — заявил Путин в своем послании Федеральному собранию.
Отказаться от материального ради служения России оказалось непосильной задачей. Иностранной собственностью, в том числе на территории СНГ, владеют многие представители власти. Например, судя по декларациям о доходах и имуществе парламентариев за 2018 год, заграничное имущество есть как минимум у 26 депутатов Госдумы и их родственников, а также у девяти членов Совета федерации. Если внести поправку о запрете иметь иностранную недвижимость сейчас, они просто не успеют «сбросить» свои активы, даже под угрозой ухода со службы.
Кроме того, это может отпугнуть от участия в политической деятельности представителей бизнеса, которые, по словам Крашенинникова, не в восторге даже от нынешних деклараций: «У нас из-за этих деклараций в региональные парламенты очень много людей, бизнесменов средней руки перестали идти, потому что они боятся, и мы потеряли людей, которые могут защищать свои интересы, с одной стороны, а с другой — и вложиться», — считает депутат.
В итоге с «национализацией» решили не спешить. Запрет на иностранную недвижимость может появиться позже, но уже в отдельном федеральном законе. Пока в новой Конституции осталась поправка о запрете для представителей власти иметь «гражданство иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства». В Основной закон также внесены ограничения, связанные с «открытием и наличием счетов (вкладов), хранением наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами России». Обе инициативы отражены в десяти статьях Конституции и касаются президента, членов правительства, глав других федеральных органов, депутатов, а также губернаторов, омбудсменов, судей и прокуроров.
Все, что было, обнуляй
Финальный и самый громкий аккорд конституционной реформы России прозвучал во время второго чтения законопроекта. Десятого марта 2020 года в ходе заседания Госдумы депутат и первая женщина-космонавт Валентина Терешкова предложила внести в проект Конституции еще одну инициативу, предполагающую обнуление президентских сроков действующего главы государства после принятия поправок в Конституцию.
Сторонники «инициативы Терешковой» апеллируют к принятию новой Конституции и обновлению общественного договора между государством и населением. Противники настаивают, что в общих полномочиях президента ничего существенно не меняется, и потому обнуление его сроков не соответствует нормам права. Сам глава государства согласился на предложенное обнуление сроков своих полномочий, но при одном условии — если его одобрит Конституционный суд (КС).
Многие сразу вспомнили, как КС однажды уже высказался против подобного варианта для переизбрания Бориса Ельцина на третий срок. Напомним, в 1998 году КС рассматривал вопрос, какой по счету президентский срок Ельцина начался после выборов 1996 года. Тогда суд не нашел никакой неопределенности в конституционных нормах, о толковании которых просили депутаты Госдумы, и прекратил производство по делу. Но сегодня ситуация принципиальна иная.
«С моей точки зрения, определение КС 1998 года не имеет большого значения в контексте сегодняшнего обнуления президентских сроков. Суд тогда обратил внимание на то, что оговорок про сроки в Конституции нет. А сейчас оговорка сделана. Теперь суду предложено решить другой вопрос: насколько обнуление согласуется с основами конституционного строя и с правами граждан, — сказала “Эксперту” специалист по конституционному праву кандидат юридических наук Ольга Кряжкова. — Полагаю, что если КС возьмется за этот вопрос, а иное вряд ли правдоподобно, то решение будет политическим. Вопрос в том, к защите чего именно суд склонится: права людей на сменяемость власти или права конкретного лица остаться на президентской должности еще на двенадцать лет, — и как это будет обосновано».
Принцип сменяемости власти — главный аргумент противников поправки Терешковой — в российской Конституции прямо не закреплен. Его можно назвать конституционной ценностью, исходя из анализа положений главы 1 и главы 4 Основного закона, но не более. «Сам КС говорил, что демократия предполагает сменяемость власти, но тут же никто не говорит о пожизненном сроке для президента, поэтому КС может сказать, что сменяемость будет, но нигде не сказано, с какой периодичностью», — говорит «Эксперту» доктор юридических наук, ординарный профессор, заведующий кафедрой конституционного права ВШЭ Михаил Краснов. «Но понимаете, — добавляет конституционалист, — нельзя оценивать какое-либо явление с сугубо формальных позиций. И если бы речь шла о том, что после принятия поправок статус президента и его полномочия оказывались бы принципиально иными, то тогда логично было бы предположить, что он должен иметь право баллотироваться. Но сейчас ведь для него принципиально ничего не меняется. Потому и сам подобный запрос в Конституционный суд некорректен».
В отличие от ситуации с Ельциным сегодня КС рассматривает не вопрос о сроках для Путина, а вопрос о соответствии всех новых поправок (включая «инициативу Терешковой») положениям глав 1, 2 и 9 Конституции России и о соответствии Основному закону страны предложенного алгоритма принятия новой, доработанной Конституции, включая проведение общероссийского голосования.
В любом случае нынешняя власть ничего не теряет. Если Конституционный суд откажется обнулять сроки президента, противники этого решения вздохнут спокойно и с большей вероятностью проголосуют за принятие остальных, «безопасных» поправок. Именно так поступают мудрые торговцы на восточных рынках: повышают ставки, а затем скидывают до реальной цены, дабы покупатель не противился сделке.
Если же КС признает поправку Терешковой законной, у главы государства появится широкое пространство для маневра. Право на это пространство Кремль объясняет тем, что настали темные времена. «В такие нелегкие годы некоторые страны тоже принимали решения о возможности для своего президента остаться у власти», — заявил пресс-секретарь президента Дмитрия Пескова.
Между тем не стоит забывать, что принятие «инициативы Терешковой» не гарантирует автоматического выдвижения Путина на будущих президентских выборах, а лишь предоставляет ему такую возможность. По словам Пескова, сейчас невозможно сказать, воспользуется ли Владимир Путин этой поправкой: «Будет 2024 год, и будет ясно», — заключил он.
Политические правки
Новый вариант Конституции содержит практически без изменений все поправки из «политической» части послания президента с примесью «народного творчества». Так, в статью 81 вписали положения о фигуре президента: им может стать гражданин РФ не моложе 35 лет, проживающий в России «не менее 25 лет, не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства». При этом 25-летний ценз оседлости не распространяется на жителей Крыма и Севастополя. Из статьи 81 в ее части о двух сроках президента убрали слово «подряд».
Полномочия всех ветвей власти перераспределяются. Согласно поправкам в статьи 83 и 110, во главе исполнительной власти фактически становится президент — на него возлагается «общее руководство правительством». Согласно статье 11, при формировании нового правительства в случае трехкратного отклонения Госдумой кандидатуры премьер-министра президент получает право не распускать Госдуму (в соответствии с действующим законодательством он обязан это сделать). Глава государства также получает право вносить в Совет федерации представления о прекращении полномочий судей Конституционного и Верховного судов, а также кассационных и апелляционных судов. Тогда как сегодня это остается в ведении судейских.
Состав Конституционного суда сократится с 19 до 11 судей. При этом КС сможет проверять по запросу президента принятые Госдумой законопроекты. И если он признает их не соответствующими Конституции, то президент наделяется правом не подписывать документы. В настоящее время Госдума и Совет федерации еще могут преодолеть вето президента, повторно поддержав отклоненный закон квалифицированным большинством голосов (это две трети голосов депутатов и сенаторов). В соответствии со статьей 125 Конституционный суд также получит право выносить постановления о неисполнении решений иностранных или международных судов и арбитражей в отношении России, если те противоречат «основам публичного правопорядка Российской Федерации».
Если нижняя палата парламента получает полномочия по утверждению кандидатур в правительство, то верхняя, Совет федерации, наоборот, лишается права самостоятельно назначать и освобождать от должности генерального прокурора и его заместителей (статья 102 нынешней Конституции). В соответствии с поправками эти полномочия перейдут к президенту, который, согласно статье 83, будет производить назначения и отставки руководства Генпрокуратуры «после консультаций с Советом федерации». Президент также должен будет консультироваться с верхней палатой, назначая руководителей федеральных органов власти, ведающих вопросами обороны, внутренних дел, чрезвычайных ситуаций, безопасности, юстиции, а также прокуроров в регионах.
Изменится и процедура назначения руководителей Счетной палаты. Согласно поправкам в статью 83, кандидатуры будет вносить в Совет федерации и Госдуму глава государства. Сейчас кандидатов на пост председателя Счетной палаты предлагает Госдума.
В Конституцию РФ также внесено положение о Государственном совете. К его ведению отнесено определение основных направлений внутренней и внешней политики России, приоритетных направлений социально-экономического развития государства. При этом Владимир Путин заявил, что «давать Госсовету полномочия президентского характера опасно. Это неизбежно приведет к расколу в обществе». Поэтому смысл его существования, роль в системе власти, как и Совбеза, остается неясным. Статус и полномочия Госсовета будут определяться специальным федеральным законом.
Новые поправки в Конституцию также добавляют экс-президенту статус неприкосновенности. В соответствии со статьей 92.1 «президент Российской Федерации, прекративший исполнение полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности либо досрочно в случае его отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, обладает неприкосновенностью». При этом лишиться неприкосновенности экс-глава государства может только «на основании выдвинутого Государственной думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного суда».
Закрепили духовные скрепы
Конституционная эпопея последних месяцев удовлетворила общественный запрос на участие в политике и дала выход безграничной народной фантазии. В рабочую группу по подготовке предложений о внесении поправок в Основной закон страны поступило больше тысячи инициатив. Перед вторым чтением законопроекта в него было внесено порядка 170 поправок, предложенных народом. Правда, часть из них повторила имеющиеся законодательные нормы, а другая часть и вовсе получила декоративный характер.
Горячо одобряемые народом социальные поправки — индексация пенсий и социальных пособий, а также гарантия МРОТ не ниже прожиточного минимума — скромно уместились в одну статью Конституции и ничего не поменяли. Индексация пенсий и раньше была предусмотрена федеральными законами о государственном пенсионном обеспечении и о трудовых пенсиях. А положение о том, что МРОТ должен быть не меньше прожиточного минимума, присутствует в Трудовом кодексе РФ с 2002 года.
Остальные неполитические поправки прямо или косвенно связаны с ценностями и госбезопасностью: признание детей важнейшим приоритетом государственной политики, запрет на отчуждение российских территорий, защита исторической правды, поддержка соотечественников, государствообразующий статус русского народа, охрана культуры, обеспечение информационной безопасности и многое другое. Не хватает только конституционно закрепленного расписания автобусов, но наша редакция не успела предложить рабочей группе такую поправку.
Удивительно, но все многообразие законодательных новаций уместилось в одной главе о федеративном устройстве, которая стала своего рода задокументированным слепком народных надежд и чаяний. Здесь вам и Бог, и дети, и Советский Союз. Завершает главу статья, согласно которой Россия «принимает меры по поддержанию и укреплению международного мира и безопасности, обеспечению мирного сосуществования государств и народов, недопущению вмешательства во внутренние дела государства». Речь все еще идет о федеративном устройстве?
Между тем несоответствие ряда поправок конституционной фабуле не сильно смутило россиян. Широкую дискуссию вызвали лишь два момента: упоминание Бога и толкование брака как «союза мужчины и женщины». Одни заявили о дискриминации атеистов, родноверов и алтайских язычников, другие — об ущемлении прав ЛГБТ-сообщества. Третьи же, напротив, всецело поддержали традиционные ценности и даже нашли в поправках практическую пользу. Например, по словам вице-спикера Госдумы Петра Толстого, наличие в российской Конституции определения брака поможет избавиться от целого ряда вопросов со стороны Совета Европы, которые «пытаются задавать России по аналогии с другими европейскими странами». О каких именно вопросах, идет речь вице-спикер Госдумы не уточнил.
На самом деле ничего из ряда вон выходящего в этих поправках нет. Россия не первая страна, на законодательном уровне закрепляющая союз мужчины и женщины. В 2013 году всенародное голосование по этому вопросу провела Хорватия. За поправку высказались 66% избирателей. Брак как «союз между мужчиной и женщиной» также закреплен в конституциях большинства стран Центральной и Восточной Европы (Болгария, Венгрия, Польша, Сербия, Черногория, Словакия), Прибалтики (Латвия, Литва) и постсоветского пространства (Белоруссия, Украина, Армения, Грузия, Молдавия).
До недавнего времени подобное описание брака было и в Штатах (федеральный закон о защите брака от 1996 года). Но в 2013 году Верховный суд США отменил эту норму, признав допустимость однополых союзов. Что касается «старой Европы», она предпочитает не уточнять понятие «брак». Так, статья 6 Конституции Германии указывает, что «брак и семья находятся под особой защитой государства», но не уточняет, между кем может быть заключен союз. То же касается Италии и Франции.
Россия не оригинальна и в упоминании Бога. Правда, такие отсылки характерны в основном для стран Африки, Ближнего Востока и Латинской Америки. Но и европейские государства не страшатся помянуть Господа всуе. «Сознавая свою ответственность перед Богом и людьми» — так начинается конституция современной Германии. Похожая формулировка есть и в преамбуле основного закона Швеции, а в конституциях Ирландии и Греции вместо Бога упоминается Пресвятая Троица. На Бога ссылаются основные законы Польши, Албании, Венгрии и Украины.
Что действительно вызывает недоумение, так это то, что «предки, передавшие нам идеалы и веру в Бога» идут фактически через запятую с преемственностью России от Союза ССР (статья 67.1). Государственная идеология Советского Союза не предусматривала передачу потомкам веры в Бога, а интенсивно с ней боролась. Правда, в пункте про СССР речь идет о правовой преемственности, как на территории самой России, так и на международной арене. Но все равно обе поправки в одной статье смотрятся по меньшей мере странно.
Что в итоге? Новые поправки не только не внесли ясность в понимание предстоящих конституционных изменений, но и создали вокруг них дополнительную путаницу. В январе Путин вышел к народу с девятью конкретными инициативами по изменению Основного закона страны. Сегодня Конституция под завязку нашпигована новыми поправками, при этом инициативы президента никуда не делись. Просто их вытеснили за пределы внимания дискуссиями о Боге, браке и обнулении президентских сроков.
Всенародное голосование по поправкам к Конституции состоится 22 апреля. Пока ясно одно: при новой Конституции государственная политика России будет иметь консервативный вектор. Так решил президент, и в этом с ним согласилось народное большинство.
