Минтранс закончил работу над новой редакцией двух национальных проектов, расширивших, по воле президента, свой горизонт с 2024 до 2030 года, — это «Безопасные и качественные автодороги» (БКАД) и Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры (КПМИ). Общая смета БКАД до конца десятилетия весьма внушительна — 11,6 трлн рублей. Наиболее крупные проекты автодорожного строительства отнесены к «зоне ответственности» КПМИ.
Одна из «жемчужин» последнего — проект сооружения федеральной автодороги М-12 Москва — Казань. В связке с казанской дорогой идет еще один проект — обход Тольятти. Это, пожалуй, единственный проект плана, где строительство уже развертывается.
Но еще более важно, что правительство пошло на радикальное изменение схемы реализации проекта: дорога будет построена не по модели ГЧП, а в рамках подряда с использованием бюджетных и собственных средств. При этом — внимание! — трасса все равно будет платной.
Еще одна интересная деталь: три из шести строительных компаний, выигравших конкурсы подряда на сооружение отдельных участков казанской магистрали, находятся под персональными американскими санкциями (входят в SDN-лист минфина США), что создает специфические риски как для них самих, так и для госкомпании «Автодор», являющейся заказчиком по договорам подряда.
Целый клубок прецедентов мы решили обсудить с одним из самых активных игроков на рынке инфраструктурных проектов, главой компании «Инфракап» Александром Баженовым.
— Александр Владиславович, давайте остановимся сначала на самом проекте. Трасса Москва — Казань реализуется в составе российской части транспортного коридора Европа — Западный Китай. Что это значит? Дорога должна «выстрелить» как транзитная?
— Дорога Москва — Казань строится в рамках федерального проекта развития международного транспортного маршрута Европа — Западный Китай» (МТМ ЕЗК) общей протяженностью почти 8500 километров. По соглашению России, Китая и Казахстана маршрут должен обеспечить движение пассажиров и грузов от китайского порта Ляньюньган через территорию Казахстана и России до портов Ленинградской области.
Первыми свой кусок маршрута, причем самый длинный, 3425 километров, от Ляньюньгана через Урумчи до Хоргоса построили за восемь лет (2008–2016) китайцы. Недавно завершил строительство своего участка Казахстан: трасса Хоргос — Алматы — Тараз — Шымкент — Кызылорда — Актобе — граница с РФ протяженностью 2787 километров была построена с привлечением китайских подрядчиков и финансовых ресурсов китайских банков.
Что касается России, то длительное время проект МТМ ЕЗК не двигался дальше обсуждения различных вариантов трассировки маршрута по территории нашей страны.
— А на вежливые вопросы партнеров по международному проекту мы предъявляли стройку новой автотрассы М-11 Москва — Санкт-Петербург?
— Во-первых, мы говорили, что построили новые мощные порты в Ленинградской области, в частности порт Усть-Луга. Без их мощностей вряд ли можно было бы рассчитывать на перевалку транзитных китайских и наших экспортных грузов, направляющихся в Европу и Скандинавию. Да и трасса М-11, сооружение которой в целом было завершено осенью 2019 года, также может быть отнесена к ЕЗК.
Теперь осталось обеспечить скоростное бесшовное движение, соответствующее требованиям к международному транспортному коридору, на юго-восток от Москвы, до границы России с Казахстаном в Оренбургской области. И здесь центральное место занимает магистраль М-12 Москва — Казань.
Что касается оценки перспектив ее использования, то расчеты показывают, что при всей важности транзитной функции эта дорога будет обслуживать большей частью внутрироссийский грузовой и пассажирский трафик регионов, находящихся в зоне ее притяжения. А это весьма развитые в хозяйственном отношении регионы — Московская агломерация, Нижегородская и Самарская области, Татарстан и Башкирия, вплоть до Урала. Помимо межрегионального грузопотока значимая часть перевозок придется на экспортные и импортные грузы. И лишь в третью очередь прогнозные объемы перевозок обеспечит международный транзит.
По оценкам ГК «Автодор», к 2045 году общий объем грузооборота в периметре всей российской части маршрута ЕЗК достигнет 2,1 миллиарда тонн против 935 миллионов тонн в 2014 году, при этом доля международного транзита вырастет менее чем с 10 процентов почти до 16 процентов. Наибольшие перспективы в части переключения на автотранспорт имеют такие грузы, как продукты питания, ширпотреб, автомобили и автокомпоненты, а также машины и оборудование.
— Фактор востребованности магистрали внутрироссийскими потоками грузов и пассажиров крайне важен. Мне довелось несколько лет назад проезжать по казахстанскому участку ЕЗК, от Кызылорды до Байконура. Эта четырехполосная, идеально ровная трасса была практически пуста. Под стать голой полупустыне, которую она разрезает.
— В Казахстане более востребован для обслуживания внутреннего грузопотока южный участок магистрали, от Алматы до Шымкента. Там вряд ли трасса пустует.
Возвращаясь к российской ветке трансъевразийского маршрута, хочу обратить внимание еще на один крайне важный эффект его сооружения. Дело в том, что он создаст предпосылки не только для усиления торговых связей, но и для развития кооперационного взаимодействия наших производителей Урала и Поволжья с компаниями центрального промышленного пояса Китая, прежде всего в провинции Сиань и административном центре Чунцин с населением свыше 200 миллионов человек. Сейчас ни эти наши регионы, ни эти китайские регионы не вовлечены значительным образом в двустороннее экономическое сотрудничество.
Трассировка М-12: дешевле и быстрее
— Ну, это дело будущего. Для начала надо построить дорогу. Каковы ее параметры? Трассировка уже определена?
— С конфигурацией российского участка МТМ ЕЗК на Восток от Москвы происходят занимательные вещи. До 2018 года этот участок предполагался в виде новой автодороги первой категории общей протяженностью 1484 километра, сначала от Москвы до Казани и далее по маршруту Шали — Бавлы — Кумертау — Сагарчин (это юг Оренбуржья, стыковка с казахстанским участком ЕЗК). Смета проекта оценивалась в 1216 миллиарда рублей.
Президентские нацпроекты образца 2018 года не обошли вниманием и международный коридор. В первой версии КПМИ была поставлена задача открыть сквозное движение по маршруту к 2024 году. Жесткость сроков заставила упростить конфигурацию трассы. Решено было новую магистраль первой категории строить только от Москвы до Казани протяженностью 729 километров, а движение по МТМ ЕЗК выводить на действующую федеральную автодорогу М-7 в направлении Самары и Оренбурга. На этом отрезке предполагалось лишь одно новое строительство — обход Тольятти протяженностью 102 километра, включая новый мост через Волгу длиной 3,7 километра.
Действующая дорога в районе Тольятти пересекает Жигулевское водохранилище по узкой плотине Куйбышевской ГЭС, с учетом нерасчетного роста нагрузок на плотину от трафика тяжелых грузовиков ее эксплуатация в качестве транспортного объекта ограничивается. В результате сейчас здесь нередко образуются невероятные пробки, потери в пути могут достигать пяти-шести часов.
По проекту обхода Тольятти в октябре 2019 года было подписано концессионное соглашение на сумму почти 121 миллиард рублей, публичной стороной которого впервые выступил субъект федерации — Самарская область. Весь необходимый объем предпроектных работ, равно как и подготовку концессионной инициативы осуществила наша компания за счет собственных средств. Финансирование проекта на 67 миллиардов рублей обеспечено капитальным грантом РФ, а привлечение недостающих 54 миллиардов рублей организовано концессионером за счет комбинации долгового и акционерного финансирования. Реализация проекта начата. Проект мостового перехода через Волгу успешно прошел Главгосэкспертизу, решен ряд сложных технических проблем по безопасному пересечению дорогой промышленных территорий, вскоре ожидается решение Главгосэкспертизы по дорожным участкам проекта, идет подготовка территории строительства, концессионер представил необходимые банковские гарантии выполнения строительных работ и получил первые средства в счет капитального гранта.
— Правильно ли я понял, что остальные участки маршрута от дороги на Казань до границы с Казахстаном будут реализованы в виде не нового строительства, а реконструкции действующих автодорог?
— Вы правильно поняли. Но на дороге Москва — Казань также оптимизируются проектные решения, чтобы вписаться в пределы выбранного решения по финансированию и срокам строительства проекта. Это обеспечивается путем проектирования дороги М-12 исходя из прогноза трафика, пока не учитывающего перспективный международный транзитный трафик. Это примерно на треть меньше по количеству автомобилей в сутки и на треть меньше по прогнозируемым доходам от сбора платы по сравнению с расчетами, на основании которых принималось решение о включении МТМ ЕЗК в Магистральный план.
Однако если, скажем, через десять лет дорога М-12 сумеет все-таки перетянуть на себя значимые объемы транзитных грузов, несущие характеристики дороги придется увеличивать, что называется, «на марше». Потребуется реконструкция, и скупой заплатит дважды. Правда, это будет уже другой скупой.
— Какова цена вопроса?
— В текущей редакции КПМИ проект «Строительство автомобильных дорог международного транспортного коридора Европа — Западный Китай», включающий в себя десять объектов — девять этапов строительства автомобильной дороги М-12 и строительство обхода Тольятти, имеет общую смету 655,05 миллиарда рублей, в том числе 390,4 миллиарда составляют средства федерального бюджета. На сегодняшний день из девяти этапов М-12 законтрактовано семь на общую сумму 464,2 миллиарда рублей. Конкурс на седьмой этап (стартовая стоимость — 42,6 миллиарда рублей) объявлен несостоявшимся. Конкурс на первый пусковой комплекс нулевого этапа (стартовая стоимость — 20,9 миллиарда рублей) находится на стадии подачи заявок, подведение итогов конкурса запланировано на 22 октября этого года.
Сейчас средний километр строительства магистрали Москва — Казань (без стоимости двух крупных мостов) эксперты оценивают примерно в 500 миллионов рублей, при том что уже большое количество реализуемых проектов Московского транспортного узла с сопоставимыми прогнозным для МТМ ЕЗК значениями интенсивности движения показывают стоимость строительства в диапазоне 700–750 миллионов рублей за километр.
— То есть смета строительства снижена примерно на треть от той, которая позволила бы построить магистраль сразу «на вырост», с учетом будущего трафика транзитных международных грузов?
— Грубо говоря, да.
Мобилизационная стройка
— Каким образом законтрактовано строительство М-12?
— Первоначально ГК «Автодор» планировала реализовать строительство на условиях концессий и долгосрочных инвестиционных соглашений. Однако из-за отсутствия заблаговременной работы госкомпании по подготовке концессионных проектов в 2018–2019 годах не получалось вывести проекты на рынок своевременно. Да и вряд ли это было возможно в условиях, когда правительство погрузилось в долгие дискуссии о формате реализации проекта. Одна из точек зрения сводилась к тому, что дескать, давайте вообще новую дорогу строить не будем, а просто на старой дороге построим скоростные объезды городов и разошьем другие узкие места. На эти споры ушел 2018 год.
В конце концов от реализации проекта на условиях концессионных соглашений правительство отказалось. Выступая в июле в Набережных Челнах, премьер Михаил Мишустин озвучил распоряжение до 10 сентября нынешнего года провести все конкурсные процедуры по выбору подрядчиков на проектирование и строительство проекта. И в указанный срок они действительно были проведены.
Запуск строительства М-12 происходит в мобилизационном распределительном порядке. На конкурсы по заключению договоров подряда пришло по одному участнику на каждый. По результатам несостоявшихся конкурсов договоры заключены с единственными участниками конкурсов.
Проектирование и строительство всех участков производятся одновременно. Объединение проектирования и строительства уже было в рамках господряда на строительство Крымского моста, что позволило обеспечить выбор проектных решений в соответствии с технологическими возможностями подрядчика, организовать заблаговременную мобилизацию, обеспечить строительство в рамках цены по договору и в установленные сроки.
Одновременное строительство всех этапов — это новация. В результате сквозное движение по магистрали должно быть открыто в 2024 году, к президентским выборам. Это намерение, если оно реализуется, будет принципиальным достижением нового подхода, отменяющим любые его прегрешения и недостатки по принципу «победителей не судят». Сопоставимые проекты — М-11 Москва — Санкт-Петербург и ЦКАД, вторая все еще в процессе стройки, несопоставимо дольше.
— Не представляю, как строители могут успеть. Аналогичные сроки — три с половиной года — потребовались для реализации проекта модернизации трассы «Таврида» от Керчи до Севастополя в Крыму. Однако протяженность «Тавриды» — 250 километров, почти втрое меньше, чем дороги Москва — Казань. Кроме того, новое строительство было лишь на половине дистанции «Тавриды», вторую половину представляли собой участки, подлежавшие реконструкции.
— Ну почему же? Здесь концентрируются очень большие строительные мощности, за счет параллельного строительства этапов фронт работ обеспечен. Конечно, при этом стройка должна исправно финансироваться государственной компанией в заявленных объемах.
Финансирование строительства обеспечивается за счет государственных инвестиций и корпоративного финансирования ГК «Автодор» с использованием средств ФНБ. Форма деятельности государственной компании позволяет нивелировать ограниченные сроки привлечения заемных средств в модели концессии, реализуя проект как собственное строительство и привлекая проектный долг на стороне заказчика на сколь угодно долгий срок.
С макроэкономической точки зрения вовлечение в экономику большого объема денег на стройку произойдет быстро, стимулирующий экономический эффект от запуска движения тоже появится достаточно скоро.
— Вы можете поименовать смельчаков, дерзнувших включиться в стройку?
— В одну лодку сели «Стройтрансгаз», «Трансстройинвест», компания ВАД, ДСК «Автобан», «Трансстроймеханизация» («дочка» компании «Мостотрест») и ООО «СиАрСиСи Рус» — стопроцентная «дочка» китайского инфраструктурного гиганта, государственной компании CRCC.
— Из шести подрядчиков два включены в самый жесткий список санкций минфина США — «Стройтрансгаз» (подконтрольна Геннадию Тимченко, человеку из ближнего круга президента) и ВАД (за участие в строительстве упомянутой крымской трассы «Таврида»), а «Трансстроймеханизация», хотя она и не входит в SDN-список, несет на себе риски вторичных санкций как «дочка» санкционного «Мостотреста» — основного подрядчика строительства Крымского моста. Разве это не создает специфические риски для проекта? Ведь компании под санкциями не могут, по крайней мере напрямую, привлекать даже рублевое финансирование либо гарантии даже у российских банков?
— Конечно создает. Более того, наличие таких подрядчиков несет определенные риски вторичных санкций и для самой ГК «Автодор», в частности, корпоративный долг «Автодора» становится токсичным для негосударственных инвесторов.
Но, знаете ли, выбирать на рынке инфраструктурного строительства у нас особо не из кого. Каждая крупная инфраструктурная стройка, будь то подготовка к саммиту АТЭС во Владивостоке в 2012 году, сочинская Олимпиада в 2014-м или чемпионат мира по футболу 2018 года, приводит к вымыванию, банкротству значимых игроков. В результате проект сооружения дороги Москва — Казань стал своеобразным спасательным кругом для участников, ведь других крупных строек дорог в стране не запускается.
Провал модели ГЧП
— Итак, трасса Москва — Казань — это первый крупный инфраструктурный проект после Крымского моста, который реализуется не по схеме ГЧП, а по старой доброй схеме бюджетного строительства. Я лично это приветствую. Наличие частника в проекте автоматически приводит к удорожанию стройки — банки кредитуют его дороже, чем государство или госкомпанию и на более короткие сроки, кроме того, частная сторона должна что-то заработать на проекте
— В известном смысле случившееся событие показывает разворот политики инфраструктурного развития от концессий и в целом тех или иных моделей государственно-частного партнерства к бюджетному строительству. Если в бытность Алексея Кудрина министром финансов в начале 2000-х было принято стратегическое решение ликвидировать дорожные фонды, резко урезать бюджетные расходы на дорожное строительство до развития ГЧП и конкуренции при госзакупках в отрасли, то сейчас, похоже, наметился обратный ход маятника. Механизмы ГЧП, как они де-факто сложились в отрасли, признаны неэффективными, не соответствующими необходимой скорости развития. На самом деле трудно представить более талмудический характер переговоров при финансовом закрытии концессий, когда весь пафос обсуждения сводится к определению заемщика, способного закрыть своим балансом все риски проекта.
И действительно, есть целый ряд преимуществ бюджетной модели дорожной стройки. Помимо упомянутых вами я бы упомянул еще одно обстоятельство. Выбранный механизм позволяет гораздо легче использовать возможности суверенных займов, в том числе привлекать к финансированию инфраструктуры нетрадиционные международные источники, созданные с участием России. Я имею в виду ресурсы Азиатского банка инфраструктурных инвестиций и Нового банка развития (НБР), наднационального института развития стран БРИКС. НБР, например, готов вкладывать до миллиарда долларов в год в российские инфраструктурные проекты, но только под государственные гарантии или в государственные облигации, выпущенные под инфраструктурные проекты. В государственный долг НБР готов инвестировать, в проектный долг — нет. Это требует своей экспертизы проектов, хлопотное дело.
— Помимо внешних есть и внутренние внебюджетные источники. Недавно вице-премьер Марат Хуснуллин заявил о планах правительства выпустить инфраструктурные облигации на сумму до одного триллиона рублей, половину этой суммы планирует привлечь ГК «Автодор» на строительство дорог. Большие надежды, в частности, связываются с вечными (бессрочными) облигациями, пионерный выпуск которых осуществила компания РЖД на сумму 370 миллиардов рублей для реализации своей инвестиционной программы
— Я бы предостерег от эйфории в отношении инфраструктурных облигаций. Уже после заявления Хуснуллина представители крупнейших госбанков публично заявили, что новый инструмент не представляет для них интереса. Объяснение следующее. Уважаемым банкам не хотелось бы видеть госкомпанию «Автодор» в качестве потенциального заемщика таких облигаций. Предпочтительным для банков выглядит вариант, когда заемщиком выступает специальное общество проектного финансирования (СОПФ), которое выкупило бы выручку по этой дороге на много лет вперед, тогда было бы понятно, чем обеспечены потоки платежей по этим облигациям. А госкомпания чем может ответить по таким облигациям? Собственного имущества у нее очень мало, все дороги, находящиеся у нее в доверительном управлении, — это федеральная собственность. Если вдруг завтра государство решить упразднить ГК «Автодор», держателям ее облигаций останутся лишь, как говорил в свое время один ушлый банкир, от дохлого осла уши.
И, надо сказать, определенная логика в этих рассуждениях есть. Как есть и громкий прецедент — госкорпорация «Олимпстрой», ликвидация которой лишила Внешэкономбанк обеспечения по многим олимпийским кредитам.
Откуда взялся «второй счетчик»
— Вы произнесли фразу «СОПФ выкупит выручку по этой дороге на много лет вперед». О какой выручке идет речь? Ведь дорога, построенная по бюджетной модели, будет бесплатной.
— Нет, трасса Москва — Казань будет платной для пользователей.
— Но позвольте! Это уже ни в какие ворота не лезет. Я уже один раз заплатил общие налоги и целевой транспортный налог государству, чтобы оно строило дороги. А теперь вы заставляете платить меня за эту услугу второй раз?
— Эта дорога все-таки не бюджетная. Помимо бюджетного гранта и возвратных средств ФНБ ГК «Автодор» привлекает под реализацию этого проекта и внебюджетные средства из частных источников. Поэтому независимо от того, банкротится «Автодор» или нет, плата за проезд должна быть, чтобы возвращать долг на ее строительство.
— Тогда возникает вопрос: зачем вообще нужна эта госкомпания? Собственным имуществом она не обладает, концессионные проекты готовит медленно, банки ее кредитуют дорого и не хотят покупать облигации. Зачем тогда эта прослойка? Давайте отбросим ее и будем строить по-советски, по чисто бюджетной модели либо оформляя привлеченные средства как государственный долг. Вот Китай, преуспевший в строительстве инфраструктуры, он же строит по-советски, за государственный счет, бесплатные автомагистрали?
— Такие идеи не новость. При прежнем министре транспорта Максиме Соколове шли разговоры о том, как объединить ГК «Автодор» и Федеральное дорожное агентство (Росавтодор). Но с учетом принятого решения по строительству дороги Москва — Казань ГК «Автодор», скорее, становится специальной проектной компанией для этого мегапроекта — занимает деньги, организует строительство, эксплуатирует, оказывает услуги, собирает плату. При этом размер ее обязательств увеличивается настолько, что для следующего мегапроекта, видимо, придется создавать ГК «Автодор-2». Впрочем, в той же Франции компании-концеденты как раз организовывались и впоследствии приватизировались по направлениям — дороги юга, дороги севера и так далее.
Но не горячитесь. Давайте разбираться. Этот тезис известен, что все дороги должны быть бесплатными, мусор должен вывозиться за счет переработчиков отходов, а вода и вовсе дар природы. Мой прежний начальник в Suez в ответ говорил, что Бог дал людям воду, но не дал трубы.
На самом деле платность проезда у нас обеспечивает не окупаемость всей дороги, а лишь покрытие и обслуживание акционерного и заемного финансирования, которое было привлечено под сооружение дороги. И его там должно быть не больше того, сколько проектных рисков государство хочет передать, а частный бизнес может принять. Одновременно платность должна обеспечивать определенное качество движения и обслуживания магистрали, которые закладываются в категории этих дорог.
Зарубежный опыт инфраструктурного строительства показывает, что использование схемы ГЧП приводит к меньшим перерасходам средств и меньшим нарушениям сроков реализации проектов по сравнению с бюджетной моделью. Не всегда, но как правило частник строит более эффективно.
Правда, по российской статистике проверить этот вывод не представляется возможным. Во время работы во Внешэкономбанке мы неоднократно пытались запустить консультационное контракты, чтобы найти в Минстрое, в Минфине, в бюджетном контроле информацию о том, сколько у нас государственных строек реализуется с превышением изначальной сметы и сроков, но оказалось, что такой накопленной статистики попросту нет. Это стало тяжелым ударом по возможностям объективного обоснования эффективности концессий и ГЧП, так как стоимость передачи риска проектирования и строительства частной компании так и осталась не определенной. Это свело смысл развития ГЧП на современном этапе в основном к забалансовому финансированию общественной инфраструктуры в условиях ограничений на привлечение государственного или муниципального долга.
— Если вы хотите знать мою позицию, то должны сосуществовать обе модели. Базовая сеть автодорог должна поддерживаться и формироваться по бюджетной модели и быть бесплатной для пользователя. Если определенные куски базовой сети не справляются с нагрузкой, их можно дублировать платными участками, сооруженными по схеме ГЧП
— Александр, именно это и прописано в соответствующем федеральном законе.
— Но по факту это же не всегда соблюдается! Платная трасса М-11 до Санкт-Петербурга, дублирующая страшную старую Ленинградку — окей, нет вопросов. Обход Тольятти — окей. Если у вас много времени или жаль денег, можете ползти по плотине, наслаждаться видами Жигулевского моря, живописные барашки, летом серферы ходят под яркими парусами, очень красиво. Если вам не до красот, времени в обрез или груз протухает, вы платите деньги и мчитесь по новому мосту и обходу, который будет построен при участии вашей компании. Но единственный мост через Лену рядом с Якутском, строительство которого планируется в рамках концессии по результату частной концессионной инициативы, и он, естественно, будет платным, — это безобразие
— В отношении мостов закон не требует бесплатной альтернативы. Но это только требует еще более тщательной экспертизы при принятии решения. Например, есть мнение, что ленский мост в проектируемой сейчас конфигурации вообще не нужен.
— Как это? А зачем тогда надо было тянуть туда железную дорогу, которая заканчивается на правом берегу Лены, почти напротив Якутска?
— В том-то и дело, что там нужен железнодорожный мост, замыкающий экономику по всему движению грузов по Якутской железной дороге вплоть до порта в Якутске, — это все смотрели еще в рамках комплексного проекта развития Южной Якутии. Ну, может быть, мост совмещенный, автомобильно-железнодорожный, как Крымский, хотя в Швейцарии автомобили массово перевозят вагонами-челноками для обхода длинных и дорогих перевалов, и ничего. А в рамках нынешней частной концессионной инициативы планируется строительство чисто автомобильного моста.
— Оказывается, это не просто безобразие, но еще и бесхозяйственность. Двойная глупость!
— Ну почему же глупость. Инфраструктурные проекты могут или повышать эффективность действующих цепочек поставок, или замещать их целиком. Выбранное решение исходит из консервативных предположений.
Но давайте вернемся к фундаментальным вопросам. Если разбираться глубже, то платные и бесплатные дороги неверно считать альтернативами. Кто действительно едет на большие расстояния, дорожит временем и удобством в пути, тот платит именно за эту услугу. Кто хочет внутри региона совершить поездку, тот на платную магистраль вообще не заезжает. Таким образом, платные и бесплатные дороги обслуживают разные группы потребителей и разные экономические активности.
Первоначальный замысел создания ГК «Автодор» заключался в том, чтобы построить новую сеть автомобильных дорог с новым качеством услуги мобильности, а вовсе не в том, чтобы за счет платы за проезд окупать все инвестиции в дороги. Иначе бы тарифы пришлось задирать до небес. На самом деле дороги окупаются не за счет платы за проезд, а за счет экономического развития территорий их прохождения и возникающих на них новых бизнесов. Так, в Европе иной раз проекты строительства новых автодорог структурируются таким образом, что концессионер получает не только плату за проезд, но и определенные территории для их девелопмента.
— Ровно такая же схема используется для привлечения частных инвестиций в японские высокоскоростные железные дороги
— Давайте зафиксируем важный тезис. С точки зрения автомобильных дорог (в других отраслях инфраструктуры может быть по-другому) наибольший экономический эффект от вовлечения частного сектора достигается, если частники строят в рамках сметы и в срок. Тридцать-сорок процентов сметы стройки отдается на риск частного инвестора для чего? Чтобы строительные компании несли на себе ответственность реализации проекта в пределах определенной сметы и определенного срока. Если это соблюдается, история работает.
— По ЦКАД история не сработала?
— По ЦКАД сложная история. Сроки нарушены, сметы превышены. Стороны спорят, кто виноват: строители, что плохо строят, или «Автодор», что плохо подготовил документацию.
Выбор модели
— Таким образом, кейс ЦКАД — еще один аргумент в пользу возврата к бюджетной модели дорожного строительства.
— Но все-таки третий и четвертый участки ЦКАД, запущенные по концессии позже других, сдаются в эксплуатацию раньше. Модель концессии может работать.
Есть простой пример. У вас есть десять проектов по десять рублей, каждый окупается за счет услуг только наполовину. В бюджете у вас пятьдесят рублей. Если все строить по бюджетной модели, вы построите пять проектов, если с использованием внебюджетного финансирования — все десять, удвоив экономический рост относительно базы.
Бюджетная модель не бездонна. Ну сколько проектов крупных строек способен потянуть бюджет, даже с учетом некоторого расширения госзаимствований? А ведь в перспективе у нас, например, есть мегапроект развития дорог Юга России общей стоимостью более 2,4 триллиона рублей.
Если взять региональный аспект, то бюджетная обеспеченность Москвы позволяет осуществлять колоссальное инфраструктурное строительство дорог и метро исключительно по бюджетной модели (единственный за последние годы инфраструктурный ГЧП-проект в столице — дублер Кутузовского проспекта). Ну а как бюджетная модель будет работать без привлечения долга, скажем, в Перми? Или в той же Якутии? И давайте не забывать, сколько у нас всевозможных замороженных объектов, недостроенных за бюджетные деньги, или вспомним недавний кризис неприхода подрядчиков на большие подрядные конкурсы из-за регулирования цен на товары и услуги, используемые в строительстве.
— Согласен, финансовая емкость бюджетной модели ограничена. Во всяком случае, она заведомо меньше емкости рынка инструментов инфраструктурной ипотеки. Но мы же не создаем этот рынок, несмотря на прямое указание президента.
— Механизм коллективных инвестиций в инфраструктуру чрезвычайно перспективен. Пожалуй, это самая эффективная модель финансирования развития инфраструктуры. Бюджет с госдолгом не резиновые. Поэтому важно создать систему рефинансирования долга, выпущенного под реализацию инфраструктурных проектов.
Стали притчей во языцех стоны о том, что в России нет длинных денег. Так длинных денег нет нигде в мире! Есть непрерывные деньги, когда созданы институты и рыночные инструменты, позволяющие вам в любой момент перезанять, рефинансировать свои обязательства. Налаженная система рефинансирования делает долг, а значит, и деньги неограниченно длинными. Недавно смотрел проведенной Сорбонной исследование французских автодорожных концессий — срока меньше 50 лет там нет.
Было бы логично, чтобы ГК «Автодор» в своей ипостаси института развития, а не суперпроектной компании, не финансировала, а рефинансировала дорожное строительство, выпуская длинные облигации против объекта, который уже построен и генерирует доход, и являясь их маркетмейкером.
В России есть опыт рефинансирования жилой стройки ипотечным кредитованием покупателей жилья. Был также создан механизм поддержки обращения ипотечных облигаций на базе АИЖК. В результате за десять лет с небольшим был создан новый сегмент финансового рынка емкостью семь триллионов рублей. Мы вполне можем тиражировать этот опыт при создании рынка коллективных инвестиций в инфраструктуру.
