В 2005 году был принят Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (№ 94-ФЗ от 21.07.2005). Закон, который должен был навести порядок в госзакупках. Первый блин вышел комом.
В сентябре 2011 года Владимир Путин отметил множество недостатков 94-ФЗ: «Отсутствуют понятные механизмы контроля исполнения контрактов и мониторинга полученных уже по нему результатов. В итоге все это создает благоприятную среду для коррупции, приводит к необоснованному увеличению сроков исполнения заказа, к многократному завышению реальной стоимости контрактов в погоне за так называемым освоением бюджетных ресурсов. Государство и налогоплательщики несут огромные издержки, и таких случаев много».
Обоснованная критика закона сводилась к тому, что модель госзакупок, при которой доминирующим критерием отбора поставщика является минимальная цена, приемлема только для стандартных товаров, например биржевых. Коренная проблема закона состояла в том, что частный случай госзакупок стал общим правилом. В результате по модели, пригодной для биржевых товаров, закупалось все, от скрепок до сложных объектов капитального строительства. Ущербность такого подхода проявилась в том, что добросовестные поставщики в значительной мере были фактически вытеснены из госзакупок.
Более того, такая модель в принципе не подходит для поставщиков инновационной продукции, которая, как правило, дороже традиционной по цене, но значительно дешевле в эксплуатации.
В качестве негативного примера можно также вспомнить аукционы на оказание государству аудиторских и оценочных услуг, необходимых для приватизации государственной собственности. Такие аукционы выигрывали участники с ценой услуги в один рубль. Очевидно, что, проводя аудит и оценку госкомпаний, которые готовятся к приватизации, такой поставщик услуг действует не в интересах государства, а в интересах третьих лиц, которые и выплачивают ему фактическое вознаграждение. Экономия государства на закупке в этом случае несоразмерна с его же потерями при приватизации.
В итоге закон № 94-ФЗ был заменен на Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Решил ли он все проблемы? Нет. Доказательство тому — непрекращающиеся попытки его «донастроить». Изменения в этот закон вносились уже 78 раз. На очереди очередная партия 300-страничных «поправок».
Попытки регуляторов исправить изъяны зачастую сводятся к известному результату: «одно лечим — другое калечим».
Процедуры стали сложнее, а результат, по сути, тот же. Наиболее серьезные нарушения при расходовании бюджетных средств в основной своей массе по-прежнему сводятся к госзакупкам. Недобросовестные поставщики стали изощреннее, а добросовестным стало еще сложнее и дороже работать в рамках госзаказа. Ведь теперь еще надо содержать штат высокооплачиваемых специалистов, способных разобраться во всех премудростях контрактной системы, в которой до сих пор преобладает критерий минимальной цены.
Субъекты недобросовестной конкуренции получили такой инструмент, как жалобы в Федеральную антимонопольную службу. Они с легкостью освоили и эту технологию. При этом во многих случаях производители и местные поставщики проигрывают в такой «конкуренции», зато появилась крепкая прослойка «королей» госзаказа.
Госзаказчикам тоже не стало легче, поскольку даже в школе для закупки парт или ручек теперь нужно иметь квалифицированного специалиста либо учителям приходится самостоятельно осваивать новые знания. А в случае централизации закупок всякой мелочи на уровне муниципалитета школы далеко не всегда получат то, что им действительно нужно.
Коренная проблема существующей парадигмы отечественной контрактной системы кроется в самом ее духе, который заключается не в получении нужного результата в нужный срок, а в презумпции злого умысла и бесконечной борьбы против него. Конечно, стоит бороться с мошенниками, но подменять целевое экономическое развитие такой борьбой непродуктивно.
Пока это напоминает борьбу с сорняками путем распыления по всему полю ядовитых химикатов, которые вместе с ними уничтожают полезные растения и наносят вред здоровью. А на выжженной земле появляются новые виды сорняков, все более устойчивые к химикатам.
Регуляторы, направив свои основные силы на разработку все новых «химикатов» для борьбы с мошенниками, так полноценно и не внедрили механизм отбора поставщиков с учетом затрат на всем жизненном цикле использования продукта. Например, до сих пор из-за пробелов в нормативно-методическом регулировании игнорируется очевидная экономия при строительстве дорог с цементно-бетонным покрытием, величина капитальных затрат на которые сегодня сравнима с асфальтом и порой даже ниже, а затраты на их содержание гораздо меньше.
Сложная по форме, но примитивная по сути федеральная контрактная система во многих случаях сегодня становится барьером на пути к выполнению важных государственных задач в определенные сроки и генератором неоправданно больших трансакционных издержек в экономике.
Госзакупки на спаде
В 2019 году 40% от общего числа закупок общим объемом 5,8 трлн рублей (61% общего стоимостного объема размещенных извещений) были признаны несостоявшимися. В 2020 году ситуация не улучшилась. По итогам девяти месяцев 2020 года несостоявшимися было признано 45% закупок общим объемом 3,8 трлн рублей (57%). Наиболее распространенные причины признания закупок несостоявшимися — подача только одной заявки (56% случаев) или отсутствие заявок как таковых (24% случаев).
В итоге имеет место абсурдная ситуация: многократно декларируется задача максимального кассового исполнения национальных проектов и государственных программ, но для этого зачастую вынужденно «срезаются углы», заложенные в контрактной системе. В противном случае кассового исполнения и конечного результата нет, зато соблюдены все процедуры госзакупок.
Превалирование процедурных вопросов над сущностными в сфере контрактной системы значительно усиливает и без того большой разрыв между продекларированными целями и реальными инструментами для их достижения.
Стоят ли значительные трансакционные издержки, которые несет государство и частный сектор, того результата, который в итоге получается?
Полагаем, что нет. Выводы Счетной палаты Российской Федерации во многом это подтверждают:
— на протяжении всего периода функционирования контрактной системы значимых изменений в показателях конкуренции и экономии не происходит;
— 76% общего объема закупок в рамках закона № 44-ФЗ составляют контракты с единственным поставщиком и несостоявшиеся закупки;
— относительная экономия по итогам осуществления закупок конкурентными способами составляет около 4%;
— количество нарушений с момента вступления в силу закона № 44-ФЗ выросло более чем в четыре раза;
— повышение эффективности функционирования системы закупок сдерживают сложность и нестабильность законодательства о закупках;
— усилия регуляторов в основном направлены на совершенствование процедуры проведения закупок, а не на достижение результативности закупок и должного качества товаров, работ, услуг;
— продолжается тенденция снижения количества поставщиков, принявших участие в закупках (в 2019 году снижение составило 25%), что свидетельствует в целом о снижении привлекательности и доверия к системе государственных и муниципальных закупок.
Неслучайно закупки госкомпаний до сих пор осуществляются по другому федеральному закону. И объем этих закупок более чем в два раза превышает госзакупки по 44-ФЗ (в 2020 году — 19,9 трлн рублей против 8,9 трлн рублей).
Конкурсные процедуры на деле зачастую являются фикцией и лишь снимают ответственность с госзаказчиков: на то, что исполнитель сорвал задание, невозможно повлиять, ведь все сделано по закону, он выиграл конкурс. В то же время многие заказчики следуют стратегии «заведомого выбора», когда заказчик определяет поставщика еще до проведения закупки. При этом трудно обвинить заказчиков и поставщиков, образующих порочный круг, в тотальной коррупции.
Согласно «правилам игры», заказчик должен подробно и точно описать в конкурсной документации все характеристики товара, а он далеко не всегда может быть специалистом во всех объектах закупок. То есть аукцион в закупках неизбежно ведет к дилемме: либо заказчик тратит время, силы и средства (которых чаще всего нет) на самостоятельную подготовку технического задания без гарантии положительного результата, либо обращается за «помощью» в подготовке документации к потенциальному поставщику, и тогда конкуренция на таких «торгах» становится фиктивной.
По данным опроса, проведенного Институтом анализа предприятий и рынков Высшей школы экономики, такой стратегии придерживается 51% организаций-заказчиков (аналогичная оценка среди респондентов-заказчиков — 41%). При этом опрошенные заказчики и поставщики оправдывают использование такой стратегии: около 59% поставщиков признают, что в основе «заведомого выбора» лежит стремление обеспечить качественную поставку товаров, а 58% соглашаются с тем, что это делается для «гарантированного исполнения контракта».
Единый заказчик
Как исправить сложившуюся ситуацию?
Во-первых, необходимо переориентировать контрактную систему на результат. Для этого заказчик должен отвечать за этот результат и иметь полномочия его обеспечить.
Повысить эффективность госзакупок помогло бы создание федеральной службы снабжения в форме публично-правовой компании или закрепление функций осуществления централизованных поставок за кем-то из регуляторов. Это позволило бы избежать ситуации, когда регионам, получившим федеральные субсидии, например на закупку дорогостоящего медицинского оборудования, ограниченное число поставщиков диктует свои условия, понимая, что заказчикам надо срочно отчитываться в федеральный центр о достижении показателей. Сконцентрировав госзакупки по подобным позициям, можно было бы, наоборот, ставить перед поставщиками вопрос о локализации производства импортного оборудования у нас в стране путем заключения офсетных контрактов на конкурентной основе. Таким образом, бюджетные расходы, в том числе в рамках национальных проектов, могут и должны конвертироваться в экономический рост.
Во-вторых, необходимо отказаться от идеи смеси фетиша процедур с приматом цены. Для этого можно использовать уже имеющиеся в распоряжении государства большие данные о стоимости товаров, работ, услуг и обеспечить расчет на их основе начальной (максимальной) цены контракта, в том числе с использованием технологии искусственного интеллекта. Автоматизированная обработка актуальной информации в режиме реального времени позволит сформировать более точную и справедливую цену закупки с учетом отраслевых, региональных, сезонных и иных особенностей.
Начать стоит со стандартизации закупаемых товаров для государственных нужд и запуска маркетплейса этих товаров на базе информационных ресурсов существующих торговых площадок, включая частные. Планомерно завести закупки малого объема в эту систему. На основе мотивированных отзывов госзаказчиков и результатах анализа контрольно-надзорных ведомств формировать рейтинг поставщиков. Учитывать этот рейтинг при отборе исполнителей для конкретных госзаказов. Аналогичным образом можно было бы формировать рейтинг госзаказчиков, поскольку нередки случаи недобросовестного поведения и с их стороны, что часто доводит исполнителей до банкротства.
Среди поставщиков целесообразно выделить группу производителей, предлагающих товар напрямую, а также прослеживать количество звеньев в цепочке поставок. Это позволит снизить риски срыва сроков и удорожания, вернуть производителей в контрактную систему и исключить необоснованную переплату.
В-третьих, необходимо взамен размывания ответственности путем проведения конкурса предусмотреть контроль расходования бюджетных средств исполнителем до последнего рубля последнего контрагента во всей цепочке поставщиков (субподрядчиков). Сегодня такие возможности уже активно используются в работе ФНС России и Казначейства. Это избавит исполнителей от желания экономить на качестве поставок и налогах для вывода средств в теневой сектор, в том числе с целью незаконного вознаграждения представителей госзаказчиков. При этом станет видна реальная цена контракта, которая будет автоматически учтена при формировании следующих госзакупок, чтобы больше не допускать необоснованного перерасхода бюджетных средств.
Достаточные условия для практического внедрения предлагаемой целевой модели госзакупок уже сложились. Отдельные элементы такой модели внедрены в системе госзакупок Москвы, целый ряд информационных продуктов (в том числе по расчету начальной цены контракта) уже есть на рынке услуг, а необходимые технологии контроля успешно применяются в практической работе соответствующих федеральных служб.
Внедрение цифровых решений в рамках целевой модели госзакупок должно исключить техническую возможность совершать действия, нарушающие законодательство о контрактной системе. В конечном счете это позволит направить сэкономленную энергию госаппарата и бизнеса на совместное решение созидательных задач и достижение национальных целей.
В этом контексте уместно отметить лучшие международные практики.
Элементы предлагаемой модели реализованы в США, где функционирует информационно поисковая система по прошлой деятельности (Past Perfomance Information Retrieval System) — закрытый информационный ресурс. В этой системе по исполненным госконтрактам формируется досье, включая степень выполнения контрактных обязательств, анализ издержек, привлеченных субподрядчиков, мнение заказчика об исполнителях. Соответственно существуют критерии оценки заказчика и поставщика. Кроме того, заказчик может просмотреть всю необходимую информацию по цепочке контрагентов исполнителя в специализированной системе отчетности по субподрядам (Electronic Subcontracting Reporting System).
Но наилучшим примером созидательного подхода к организации госзакупок является опыт Южной Кореи, где создана и успешно функционирует Служба государственных закупок (Public Procurement Service). Эта служба управляет государственным имуществом, самостоятельно осуществляет закупку стандартизированных товаров, работ и услуг для нужд всех государственных органов, заключает контракты на крупные стройки, обеспечивает поставку и необходимые запасы основных сырьевых ресурсов, развивает государственную электронную систему закупок The Korea ON-line E-Procurement System (KONEPS), которая предоставляет доступ к государственным закупкам всем заинтересованным фирмам (участникам) в режиме реального времени в интернете.
Органы в центральном правительстве обязаны осуществлять все крупные закупки через Службу государственных закупок, при этом местные органы власти в большинстве случае делают это добровольно в силу ее удобства и клиентоориентированности. Через систему KONEPS также заключаются сделки между компаниями и без участия государства.
Показательно, что, развивая цифровую систему госзакупок, правительство Республики Корея сознательно отказалось от практики проведения аукционов, через которые в России осуществляется 80% госзакупок. «Одна из главных причин — слишком большая концентрация на цене. Если слишком гнаться за ценой тендера, то упускаешь из виду качество продукции», — писали корейские эксперты.
При этом все риски нивелируются практичными решениями.
В корейской практике используются рамочные контракты на поставку стандартизированных товаров, которые заключаются Службой государственных закупок сразу с несколькими поставщиками. Перечень таких товаров отражается в электронном магазине KONEPS, цены в котором ниже средних, поскольку трансакционные издержки, возникающие в процессе закупок, сведены к минимуму. Заказчики могут одним кликом купить тот или иной товар.
Участие не одного, а нескольких поставщиков позволяет выдерживать сроки и поддерживать качество продукции за счет организованной конкуренции. В случае потребности заказчика в дополнительном объеме продукции может проводиться вторая стадия конкурса с поставщиками, с которыми уже заключен рамочный контракт.
Кроме того, до проведения закупки Служба государственных закупок размещает предварительную спецификацию на сайте KONEPS для получения возможных замечаний от потенциальных участников закупок и внесения обоснованных уточнений, после этого объявляется официальный тендер.
В заключение отметим, что новый закон о целевой модели госзакупок, основанной на цифровых решениях и лучшем мировом опыте, займет в несколько раз меньше страниц, чем очередные поправки в Закон № 44-ФЗ. И это будет как раз тот случай, когда проще изменить модель, чем увеличивать частоту и объем поправок в законодательство, не обеспечивающее достижение поставленных целей.
