Вскрылись факты
Коллегия Счетной палаты опубликовала результаты проверки госзакупок за три предыдущих года (до середины 2017-го), которые больно бьют по ряду ведомств. Отчет направлен на борьбу с перекладыванием функций органов власти на сторонние организации. То, что чиновники могли сделать за свою зарплату, ведомства заказывают негосударственным структурам за отдельные деньги, причем весьма значительные. Впрочем, Счетная палата отмечает в своих выводах, что до сих пор так и «не установлены критерии, определяющие возможность осуществления госучреждениями закупок работ и услуг, выполнение которых предусмотрено для них государственными заданиями».
В итоге на всех уровнях управления выявлено 1 542 закупок работ, выполнение которых отнесено к полномочиям органов государственной власти. На федеральном уровне – 1037, на региональном и муниципальном уровнях – 505, на общую сумму 8,6 млрд руб. (львиная доля приходится на федеральный уровень).
Как сообщается, по фактам передачи полномочий наибольшее количество случаев в количественном и стоимостном выражении установлено в отношении Минпромторга и Минэнерго. В последнем переданы полномочия на сумму 2 млрд руб. (351 млн – закупки, 1,6 млрд – госзадания). Отдельную проблему контрольная инстанция увидела в том, что что полномочия передавались иностранным консультантам. То, что еще не так давно считалось фактором прогрессивной «открытости», теперь фигурируют в отчете в ином свете.
«Были выявлены случаи разработки в 2015 г. отдельных проектов приказов и актов Правительства в сфере электроэнергетики ООО «Карана», учредителем которого являлась американская компания. Для подготовки различных концепций привлекалось ООО «ПрайсвотерхаусКуперс Консультирование», учредитель - голландская компания», — говорится в сообщении на сайте Счетной палаты РФ. «Участие иностранных организаций в нормативно-правовом регулировании и разработке стратегических документов в ТЭК не может рассматриваться как соответствующее национальным интересам Российской Федерации», — цитирует сайт Счетной палаты слова аудитора Максима Рохмистрова, в чей доклад 29 января на коллегии высшего контрольного органа и вошли упомянутые факты.
В Минэнерго сочли нужным прокомментировать эту информацию. «Пункт 4 статьи 3 Закона № 44-ФЗ устанавливает, — цитирует представителя ведомства «Газета.ru», — что участником закупки для государственных нужд может быть любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением оффшорных компаний. В 2015 году Минэнерго действительно заключило ряд контрактов с компаниями, в том числе с иностранными учредителями».
Команды ФАС не было
С точки зрения закона, указывает партнер компании «НАФКО-Консультанты» Ирина Мостовая, и в самом деле никакого нарушения в связи с закупками органами власти и ведомствами услуг иностранных компаний нет. Ограничения, в соответствии с 44-ФЗ и НК РФ, устанавливаются только для лиц, зарегистрированных в странах и на территориях, предоставляющих льготный режим налогообложения и не раскрывающих информации при совершении трансакций, то есть офшорах, но и то далеко не всех, а включенных в специальный перечень, составляемый органами исполнительной власти.
Таким образом, делает вывод эксперт, если никаких ограничений на участие иностранных компаний в торгах на предоставление услуг госструктурам и даже министерствам законодательно не установлено, то и нарушением это не является. Собственно, наказывать заказчика не за что, как минимум до тех пор, пока не установлено, что иностранные компании получают преимущества в рамках торгов в нарушение все того же 44-ФЗ, но поиском таких нарушений должна заниматься уже не Счетная палата, а ФАС.
Единственное, указывает Ирина Мостовая, что в связи с этим может сделать СП, так это установить случаи возможного нецелевого расходования бюджетных средств. Но пока даже об этом речи не идет, а лишь о коррупционных рисках и рисках утечки конфиденциальной и даже секретной информации в пользу третьих лиц (можно предположить, что иностранных государств).
Не менее интересны причины того, почему вдруг госструктуры начали злоупотреблять услугами иностранных компаний, указывает эксперт. Ответ лежит опять же в законодательстве, в частности в пресловутом 44-ФЗ «О контрактной системе» и 135-ФЗ «О защите конкуренции». Как уже было сказано, если иностранные компании имеют право на участие в госзакупках, то ограничение их прав со стороны госструктур будет являться нарушением, следовательно решение о недопуске может быть легко оспорено.
Получается, делает вывод Ирина Мостовая, что иностранные компании участвуют в тендерах на равных с российскими. Торги выигрывает компания, наиболее полно удовлетворяющая требованиям организатора и имеющая, например, больший опыт. И зачастую соревноваться с иностранными конкурентами российским поставщикам услуг крайне сложно.
Можно предположить, что подобные заявления могут стать предпосылкой для внесения соответствующих изменений в законодательство о закупках, ограничивающих возможность участия в ряде тендеров иностранных структур, полагает Ирина Мостовая.
Нашли, куда обратиться
Расходование ведомствами бюджетных средств на оплату услуг иностранными компаниями не означает нарушения законодательства, соглашается и ведущий аналитик ГК TeleTrade Марк Гойхман. Счетная палата признаёт это, но ставит в вину Минэнерго, Минпромторгу, Минтрансу передачу выполнения части своих функций иностранным компаниям, что нерационально по расходам, создаёт опасность утечки информации и влияния на государственные решения.
Коллизия в том, объясняет аналитик, что зачастую исключительно трудно определить необходимость закупок услуг у иностранных консультантов даже при наличии соответствующих служб в самих ведомствах. Президент ещё в феврале 2016 года поручал правительству предложить изменения в законодательство, запрещающие госорганам проводить госзакупки работ и услуг, которые относятся к прямым функциям данного органа. Но согласно докладу правительства, совершенствование законодательства по данным вопросам не требуется.
Практика же обращения госорганов к иностранным консультантам распространена в мире, указывает Марк Гойхман. По данным KPMG, 20-30% услуг крупных частных консалтинговых компаний приходится на госсектор. Такие компании обладают знанием практики и мирового опыта в данных вопросах. Они могут быть незаменимыми, например, применительно к сфере ТЭК. Именно в этой сфере заказывало разработки Минэнерго, на что обратила внимание Счётная палата.
Кроме того, для российских ведомств является проблемой привлечение кадров, по квалификации соответствующих масштабности и сложности поставленных вопросов. С этих позиций качество работ команды внешних консультантов зачастую выше, чем сотрудников ведомств. Например, Счётная палата ставит в вину Минэнерго закупку работ по сбору данных о наилучших доступных мировых технологиях. Вероятно, с такими задачами лучше может справиться внешний консультант. Таким образом, делает вывод Марк Гойхман, речь идёт не о запрете использования иностранных консультантах. Это было бы нерационально.
Аналитик уверен, что власти нужно выработать чёткие критерии, какие именно функции и вопросы органов госвласти могут быть переданы на «аутсорсинг», а какие – нет. Определить порядок, возможные ограничения в данных процедурах. Счётная палата в своём докладе предлагает такой подход. Классифицировать полномочия госорганов на «основные», связанные с властно-распорядительными полномочиями, и «обеспечивающие» - необходимые для обеспечения основной деятельности.
