Я диеты не боюсь: правительство намерено сбросить лишний вес
Правительство России приступает к освобождению себя от организационного «балласта» — кабмин ликвидирует ряд звеньев по всей вертикали. Под нож подпадают штатные должности и даже целые федеральные агентства.
Реформу государственного аппарата планируется провести, не затягивая: «сесть на диету» правительственные структуры должны с 1 января и весь избыточный «вес» они должны сбросить до 1 апреля 2021 года.
К увольнению с госслужбы намечено от 5 до 10 процентов от сегодняшней численности госслужащих. Дабы какие-нибудь чрезмерно исполнительные чиновники не перешли граней разумного и не «заморили голодом» свои структуры, верхняя планка сокращений персонала установлена в 30 процентов.
Установлен также и минимальный численный состав подразделений госорганов после 1 апреля: он не может быть менее пяти сотрудников для уровня отделов и 40-ка для федеральных министерств.
В качестве наиболее вероятных «жертв» оптимизации некоторые источники называют федеральные агентства Роспечать и Россвязь (входят в состав Министерства цифрового развития). При этом, по тем же данным, входящая в состав Минцифры служба Роскомнадзор, выполняющая по факту функции цензурного ведомства, затронута не будет.
Болезнь Паркинсона
Эксперт Института государства и права РАН Владимир Энтин, однако, сомневается в том, что благие намерения премьер-министра Михаила Мишустина, который издал два постановления о «липосакции» госаппарата, приведут в конечном итоге к серьезной экономии государственных средств.
Такие осторожные оценки основаны на предыдущем опыте сокращений, которые всегда заканчивались тем, что вместо одной отрубленной головы у бюрократической гидры вырастали две новые.
«Попытки сделать госаппарат легче совершенно аналогичны по последствиям попыткам многих людей похудеть: на какое-то ограниченное время, пока хватает силы воли, человек действительно сбрасывает вес. Но затем самоистязание ему надоедает, и он не только нагоняет вес, с которого начал диету, но и с лихвой перекрывает его», — провел Энтин параллели между оптимизацией правительства и диетологией в разговоре с «Экспертом Online».
Энтин напоминает, что аналогичная реформа, предпринятая в 2004 году тогдашним руководителем аппарата правительства Дмитрием Козаком, завершилась только частичным успехом: не удалось в полной мере реализовать принцип разделения функций исполнительной власти, так как для этого потребовалось бы изменение, по собственному признанию Козака, «сотен, может быть тысяч» нормативных актов, устанавливающих функции государства.
«Перекройка бюрократической машины обычно связана с борьбой за сокращающиеся бюджетные ресурсы. Зарплата чиновников напрямую зависит от количества их функций. Соответственно, на первом этапе всех таких реформ снижение числа исполнителей приводит к росту количества функций у остающихся, а значит — к повышению вознаграждения. Но на втором этапе возникает потребность снабдить чиновников аппаратом, который даст им возможность справиться с возросшей, иногда в разы, нагрузкой. Если чиновник не справляется со всеми функциями в одиночку, ему назначают заместителей, помощников и т. д. И количество управленцев снова возвращается на прежний или даже более высокий, уровень», — говорит эксперт.
Неисполняемость попыток государственной бюрократии сократить саму себя была описана еще в 1950-х годах британским историком Сирилом Паркинсоном, который сформулировал несколько полушутливых—полусерьезных «законов» теории управления, получивших его имя. При этом его законы о «размножении бюрократии делением» верны для любой страны, в том числе, разумеется, и России.
Реальное, не декларативное, сокращение госаппарата может происходить исключительно тогда, когда сокращается участие собственно государства в экономической жизни страны. Однако все время с начала века в России происходит прямо противоположный процесс. Соответственно, численность структур, администрирующих экономику, разрастается независимо от даже искренних намерений тех или иных руководителей посадить госаппарат «на диету».
При съемках ни один чиновник не пострадал
Намерения премьер-министра ужать подведомственные ему структуры и на этот раз совершенно искренние. Как налоговик, Михаил Мишустин хорошо знает, как можно сократить бюджетные расходы, сказал «Эксперту Online» заведующий кафедрой теории государства и права РАНХиГС Сергей Комаров.
«У нас сегодня порядка 20 процентов должностей в федеральных структурах вакантны. Это значит, что у руководителей этих структур есть возможность распределять фонд оплаты труда незанятых должностей между работающими сотрудниками в виде премий. Вакантные должности таким образом — это своего рода скрытый премиальный фонд. Сократив такие позиции, правительство никоим образом не создаст сложностей для работы своих структур, но причитающиеся для них средства можно будет направить на другие статьи бюджета», — объясняет он.
В советское время таким перераспределением бюджетных средств занималось Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов СССР. Его сотрудники в конце каждого года проверяли учреждения и списывали с их счетов недорасходованные средства в бюджет соответствующего уровня. Отсюда пошла многолетняя традиция, когда в декабре учреждения начинали «панический шоппинг», закупая всё подряд, лишь бы обнулить свои счета до визита «агентов КРУ».
Роль КРУ в современной России исполняют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (с 2004 года) и Счетная Палата. Премьер-министр Мишустин же хочет сделать «сразу оптом» всё то, что аудиторы делают раз в году, считает Комаров.
«Оптимизация правительственных структур будет совершенно безболезненной — никого снимать с должностей или понижать в зарплате не собираются. Ведь федеральный бюджет уже утвержден на три года вперед. Просто Михаил Мишустин нашел очень грамотный способ и бюджетные резервы сберечь, и ни одного своего подчиненного не обидеть», — говорит эксперт.
Субъекты оптимизации
Затеянная Михаил Мишустиным реформа не приведет к какой бы то ни было заметной экономии государственных средств; она носит, скорее, характер политического самопиара, не соглашается преподаватель философского факультета МГУ Игорь Чистов.
«Планируемое «сокращение» в правительственных структурах хорошо вписывается в военно-мобилизационный сценарий, который власти разыгрывают в условиях пандемии коронавируса. Объявленные премьер-министром меры носят в значительной степени символический характер, призванный продемонстрировать, что в трудное для всего общества время правительство готово разделить с ним эти тяготы», — предположил он в разговоре с «Эксперт Online».
В логике того же сценария, если таковой в самом деле реализуется кабинетом Мишустина, важно показать, что правительство возвращает себе субъектность — вернее, укрепляет ее перед возможными попытками других центров власти часть такой субъектности «откусить».
«В информационной повестке предстоящих месяцев правительство хочет утвердить себя как единственный центр принятия решений, поскольку попытки перехвата в явочном порядке некоторых его полномочий уже предпринимались некоторыми другими правосубъектами в начале этого года, и предпринимались именно в рамках реализации чрезвычайных мер по борьбе с ковидом», — напоминает эксперт.
Изначально известно, что сокращения численности «переносчиков бумажек» никак не скажется на сокращении финансовых расходов на содержание оставшихся чиновников: фонды оплаты труда остаются нетронутыми (это тоже указано в распоряжении главы Кабмина).
Таким образом, не следует искать в предстоящей реформе правительственных структур какие-то попытки увеличить эффективность его работы. «Вся так называемая «реформа» сводится не к сокращению, а к окончанию расширения штатов госаппарата, и оптимизацией подобный план назвать можно с очень большой натяжкой», — заключает Чистов.
