Впереди политической ответственности предлагается поставить правовую
Депутаты должны юридически отвечать перед избирателями за исполнение или неисполнение обещаний, данных во время предвыборной кампании. Это предложил спикер Государственной Думы Вячеслав Володин («Единая Россия»).
«Люди обращаются к кандидатам в депутаты с проблемами, которые их волнуют, — строительство дорог, ремонт школ, модернизация больниц, выделение жилья для детей-сирот и многое другое. Депутат не имеет права об этом забывать. Обращения по решению конкретных вопросов правильно было бы зафиксировать юридически», — цитирует его официальный сайт нижней палаты парламента.
Для этого, по мысли Володина, следует внеси поправки в закон о статусе депутата либо во внутренние регламенты Госдумы. Работа депутатов в этом случае станет более содержательной и результативной, полагает спикер, что в итоге повысит качество законодательной власти, которая одновременно является и представительной. Председатель Госдумы поясняет, что внесенная им инициатива позволит избирателям «спросить со своих представителей в ГД за взятые ими в ходе выборов обязательства».
Действительно, какие-либо формы правовой ответственности депутатов Госдумы перед избирателями в федеральном законе 1994 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (последняя редакция — 22 декабря 2020 года) не закреплены. Предложения сделать это появлялись и ранее.
Практически о том же самом шла речь в законопроекте «Об отзыве депутата Государственной Думы», который был внесен еще 20 (!) лет назад. В пояснительной записке к тому давно заархивированному документу содержатся фразы, которые почти дословно совпадают с теми, которые использовал председатель Думы 7-го созыва: «Основная задача введения института отзыва депутата федерального парламента состоит в том, чтобы наиболее полно обеспечить осуществление конституционного принципа народовластия, а также способствовать усилению ответственности депутата перед избравшим его населением».
Но для своих «младших братьев» — депутатов муниципальных собраний, Федеральные законодатели процедуру досрочного прекращения полномочий предусмотрели давно (статья 24 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; последний раз она редактировалась накануне нового 2021 года). Аналогичные законы существуют и в ряде регионов РФ.
Инициатива Володина, как и законопроект 2001 года — это попытки восстановить норму, существовавшую в советском избирательном законодательстве. В Верховном Совете СССР в рамках действовавшей с 1959 по 1991 годы процедуры досрочно были лишены мандатов 13 депутатов; в составах Верховных Советов союзных и автономных республик — 149 человек.
Впрочем, в то время в депутаты попадали за заслуги в производственной и общественной жизни, сама депутатская деятельность осуществлялась периодически без отрыва от производства и причиной отзыва могли быть какие-то проблемы депутата на нем же (или, как тогда говорили, «в быту»).
Что предложение спикера Госдумы в том виде, в каком оно озвучено, окажется работоспособным, сомневаются как эксперты, которые в принципе идею контроля эффективности деятельности депутатов одобряют, так и те, кто не видит в таком контроле смысла.
Завкафедрой теории государства и права РАНХиГС Сергей Комаров в принципе поддерживает дополнительные механизмы «повышения трудовой дисциплины» думцев, мотивирует это тем, что федеральные депутаты изначально находятся на разных стартовых позициях. Это делает часть из них заведомо неуязвимыми с точки зрения ответственности перед избирателями, что, на его взгляд, плохо согласуется с равенством прав и обязанностей депутатов.
«Руководство фракций в Госдуме может сколько-угодно перетасовывать депутатов, избравшихся по партийному списку. Это их, если хотите, внутренние корпоративные дела. Депутаты-списочники подотчетны в первую очередь своей партии, и только затем — избирателям в округах. Другое дело одномандатники. Они в существующей системе имеют возможность безнаказанно забыть о своих обязательствах хоть на другой день после получения мандата и наслаждаться такой безнаказанностью следующие пять лет. Для избирателя, да и у коллег по палате, до такого депутата-прогульщика дотянуться нет никакой возможности, если только он не совершил какое-то уголовное преступление. Если над ними повиснет дамоклов меч, это заставит их работать эффективнее», — сказал он «Эксперту Online».
Но это не дает ответа на вопрос, что понимать под «предвыборными обещаниями» — официально опубликованную программу кандидата или те обещания, которые тот в пылу предвыборных дебатов мог надавать, не думая о последствиях (которых сейчас и не существует)?
Комаров, который сам баллотировался в депутаты, соглашается, что предвыборные обещания кандидатов в самом деле часто несопоставимы с их реальными возможностями.
«Я мог бы пообещать избирателям, что, к примеру, вдоль проспекта Вернадского, где я живу, весь снег будет убираться не позднее суток после того, как он выпадет. Но ведь понятно, что только небесная канцелярия может решать, смогу я такие обещания выполнить на практике или нет!», — говорит профессор.
Он подчеркивает, что хотя механизм, побуждающий депутатов не бить баклуши пять лет подряд, был бы полезен, сама по себе сформулированная Володиным схема очень зыбкая: никаким регламентом нельзя предусмотреть диапазон обещаний кандидата в ходе избирательной кампании, за нарушение которого его можно было бы так или иначе покарать. Как бы не пришлось в каждом таком случае назначать лингвистическую экспертизу с целью отделить «юридически значимые» обещания от декларативных заявлений...
«Одно дело — какие-то печатные материалы, официальная программа кандидата, то есть всё то, что написано пером. И совсем другое дело — его выступления, например, в теледебатах, или интервью в СМИ. Разумеется, любой человек, не только, но в особенности публичный, должен отвечать за свои слова персонально. Но подвести сугубо политические декларации под категорию юридически обязывающих заявлений может оказаться крайне сложно», — опасается Комаров.
«Фактический пересмотр результатов выборов»
Остается непонятным и то, какая степень «дискретности» предполагается для выяснения, исполнил депутат свои обещания или нет: будет ли невыполнение 20% из них достаточным основанием, или водораздел пройдет по отметке 50% плюс одно неисполненное обещание? Эти вопросы далеко не шуточные, хотя почву для иронии дают благотворную, предупреждает эксперт Центра правовых и экономических исследований НИУ ВШЭ Андрей Федотов.
«Формализовать некий KPI депутата можно по крайне ограниченному кругу признаков. Самый очевидный — посещаемость заседаний комитета, фракции, пленарок. Если, скажем, депутат прогуливает какое-то число таких мероприятий, это может служить «классифицирующим признаком» неисполнения им своих обязанностей, за которые он, вообще-то, получает вознаграждение. Но в том, что можно точно так же определить процент исполнения депутатом своих предвыборных обещаний, я сильно сомневаюсь. В крайнем случае, такие нормы будут очень и очень резиновыми», — сказал он «Эксперту Online» .
Невозможность подогнать оценку работы депутата под какие-то формальные показатели вызвана еще и тем, что каждый законодатель по отдельности не имеет инструментов реализации своих обещаний — даже в том случае, если лично он (а) выкладывается на сто один процент, чтобы оправдать доверие избирателей.
Одно дело, если кандидат поклялся провести в избирательном округе те самые упомянутые Володиным «строительство дорог, ремонт школ, модернизацию больниц, выделение жилья для детей-сирот». Здесь есть возможность проверить исполнение обещаний на местности. Но рассчитывать, что будущий депутат в состоянии исполнить обещания общеполитического характера — это не просто наивно, это противоречит другим законам, в том числе Гражданскому Кодексу, предостерегает Федотов.
«Никакой гражданин, в том числе облеченный властью, не имеет права брать на себя обязательства, исполнение которых зависит от воли третьих лиц. Равным образом, никакой гражданин не может нести ответственность за действия или бездействие третьих лиц. В данном случае, волей третьих лиц является позиция партии, фракции, комитета Госдумы. Кандидат, особенно одномандатник, никогда заранее не может знать, найдут ли его инициативы поддержку у коллег, хоть он наизнанку вывернется. Сам депутат может до седьмого пота убеждать их принять какой-нибудь законопроект, чтобы ежемесячно доплачивать каждому россиянину определенную сумму. Но если эти суммы не заложены в бюджете, результат будет нулевой. История такова, что программы всех партий, в том числе правящей, очень декларативные и абстрактные. Так исполнил депутат свои обещания или нет?»,— говорит Федотов.
Если все же Госдума каким-то образом формализует оценку выполнения/невыполнения предвыборных обещаний, это будет иметь последствия, которые вряд ли пойдут на пользу законодательной власти в целом, предвидит эксперт: «Каждая из сторон должна будет доказывать свою позицию, выполнил депутат свои обещания или нет. Парламент рискует просто утонуть в судах», — опасается он. Как бы не пришлось в каждом случае назначать лингвистическую экспертизу с целью отделить «юридически значимые» обещания от риторических деклараций.
Кстати, о судах. Нынешнее предложение Вячеслава Володина может встретить оппозицию не только части депутатского корпуса, но и в Конституционном Суде. Еще в 1996 году судьи КС Т. Морщакова, А. Кононов и М. Баглай предостерегали, что возможность иной, кроме как через выборы, процедуры ответственности депутата перед избирателями может означать «фактический пересмотр результатов выборов». Такое право Конституция дает исключительно Президенту РФ, но и он может распустить Госдуму только целиком, а не лишать мандата отдельных депутатов.
Судья Конституционного Суда Морщакова обращала внимание и на то, что кандидаты, проигравшие выборы, смогли бы использовать такой механизм, чтобы поставить вопрос о лишении полномочий своих политических противников. Помимо этого, он даст возможность правящей партии в пределах одного электорального цикла одного за другим «выбить» всех оппозиционных депутатов (а также нелояльных членов собственной фракции).
Сам спикер 7-й Госдумы признаёт, что реальные возможности у его коллег — в том числе исполнять свои обещания — сильно отличаются. «Разноправие» депутатов проистекает из целого ряда факторов: принадлежности к правящей или оппозиционной партии; личных и деловых отношений с властями тех регионов, от которых депутат избран; оттого, прошел он в Думу как одномандатник или по партийному списку; от экономического положения самого региона и других. Соответственно, и спрос с каждого депутата должен быть строго индивидуальным, но принять 450 отдельных регламентов — это из раздела фантастики, притом ненаучной.
«Депутат-трибунов» попросят с трибуны
Предложение Володина уникально по целому ряду причин и не имеет аналогов в мировой парламентской практике, утверждает старший преподаватель МГИМО Алексей Зудин.
«В первую очередь, бросается в глаза, что это предложение, нацеленное якобы на
сокращение популистских тенденций в предвыборных кампаниях, само по себе популистское. Настроения электората совершенно определенно говорят о том, что избиратели очень часто ощущают себя обманутыми теми, за кого они голосовали. Но, как и любое другое популистское начинание, на практике оно будет неисполнимым», — сказал он «Эксперту Online».
То, что в каждом созыве «есть примеры, когда о данных обещаниях забывают, оправдывая это популистскими заявлениями», на что указал Спикер Госдумы — с этим не поспоришь. Но предлагаемый дисциплинирующий кандидатов механизм выглядит как пятое колесо в телеге — он совершенно избыточный, поскольку таким механизмом являются сами же выборы. Непонятным в предложении Володина остается и принцип, по которому будет определяться качество работы депутатов, продолжает эксперт.
«У депутата по определению только один экзаменатор и оценщик — это его избиратели. А они могут не согласиться с тем, что кто-то другой — пусть даже сами депутаты — возьмут на себя полномочия решать, хорошо или плохо работает их избранник. И эта оценка критически туго завязана на те политические позиции, с которых конкретный депутат пошел в Думу», — говорит Зудин.
Если для депутатов от партии власти такая оценка более-менее прямолинейна: «обещал — сделал», то для оппозиционных депутатов подобная логика не работает. В российских условиях голосование за любого кандидата от любой партии, кроме «Единой России», является голосованием протестным, отмечает эксперт. Это означает, что от оппозиционного депутата избиратель ждет не решения каких-то сиюминутных бытовых и экономических проблем, а создание противовеса той линии, которую он, избиратель, ассоциирует с провластной. Соответственно, электорат депутатов от оппозиции ставит им удовлетворительную или неудовлетворительную оценку не за количество законов, принятых Думой, а за верность той протестной линии, с которой они в Думу шли.
«Есть даже такое определение, “депутат-трибун”. От него никто и не ждет, что его инициативы воплотятся в законы. Если такой депутат постоянно критикует власть, резонируя с настроением своего избирателя — это и есть показатель его хорошей работы. А вот если он отсиживается на “задних скамейках” или, хуже того, начинает проявлять солидарность с партией власти — такой депутат вряд ли переживет следующие выборы. Мы видим на примере Жириновского, как можно оправдывать ожидания своего электората, ничего для этого электората десятилетиями по сути не делая, но самим фактом критики существующей власти»,—- указывает политолог.
Однако подобную положительную оценку со стороны избирателя никоим образом невозможно перевести в какие-то формализованные показатели наподобие количества принятых законов, хотя бы потому, что один стратегический конституционный закон может влиять на жизнь страны сильнее, чем десяток «узкотематических».
«В конце концов, никакие депутаты не дают обещаний продвинуть пять, десять или двадцать законопроектов. То есть количественный подход при оценке эффективности законотворческой деятельности не работает в принципе. Логика Володина совершенно понятна, но в практическом смысле она нереализуема», — подчеркивает Зудин.
С позиции спикера парламента, в котором доминирует одна партия и к которой он сам принадлежит, механизм ответственности депутатов может стать очень удобным инструментом давления на тех законодателей, которые ведут себя чересчур строптиво. В первую очередь, потому что в условиях, когда одна партия имеет в парламенте абсолютное большинство, это само по себе, независимо от личного политического веса депутатов от оппозиции, снижает их возможности облекать свои инициативы в форму принятого законодательного акта. И формализация KPI депутатов предложенным образом сразу же низведет всех представителей оппозиционных партий до уровня «расходного материала».
