Правительство продолжит развивать систему опорных населенных пунктов, качество жизни в которых будет поддерживаться на более высоком уровне по сравнению с окружающими территориями, следует из заявления вице-премьера Марата Хуснуллина на ПМЭФ.
«Мы рассматриваем, какие города и мегаполисы должны в первую очередь развиваться в стране, где мы видим наибольшие точки роста. В каждом регионе должно появиться порядка 15–30 опорных пунктов, где качество жизни будет выше», — сказал Хуснуллин.
Он добавил, что обычные населенные пункты нужно поддерживать на уровне существующих финансовых возможностей, а дополнительные ресурсы следует направлять на развитие мегаполисов, агломераций и опорных пунктов. Качество жизни при таком подходе будет улучшаться намного быстрее, убежден вице-премьер.
По мнению экспертов, подобные планы, ранее оформленные в виде Стратегии пространственного развития РФ до 2025 года, могут означать признание вполне очевидного факта: невозможно обеспечить в равной мере достойные условия жизни всем россиянам, вне зависимости от того, где они проживают. (Стратегия была утверждена в 2019 году распоряжением Правительства РФ в соответствии с законом 2014 года «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и «Основами государственной политики регионального развития на период до 2025 года».)
Города меняют профессию
В общих чертах правительство следует тенденции, которая возникла и развивается и без государственного вмешательства, полагает эксперт лаборатории общественной географии и страноведения географического факультета МГУ Андрей Трейвиш.
«Такой тренд существует не только в России, но и в странах, похожих по территориально-демографическому типу — Канаде, Австралии, – комментирует Трейвиш. – Это диффузно-волновой процесс, когда на первом этапе возникают точки роста в виде городов или других крупных центров, а на втором этапе наработанные там технологии распространяются обратно на периферию. Риск такого пути развития для России состоит в том, что она – страна с постоянным сокращением населения, и обратной волне здесь просто может оказаться некуда идти. На периферии не останется населения, которое могло бы пожать плоды технического прогресса».
Принятие стратегии, которую озвучивает вице-премьер, означает ползучий отказ социального государства от поддержания уровня жизни граждан независимо от места их проживания, считает эксперт. В упомянутой выше Канаде, например, федеральное правительство использует для сохранения возможностей более бедных территорий так называемый federal harmonization tax (федеральный налог на гармонизацию) — инструмент перераспределения доходов от более богатых провинций (Онтарио, Альберта) к относительно бедным (Нунавут, Юкон, Северо-Западные Территории). В России схожая по замыслу программа была, но она свернута в 2008 году. А в 2014 году упразднено и Министерство регионального развития, функции которого распределены между Министерствами экономразвития, финансов, строительства, юстиции и культуры.
Стремление правительства РФ ускорить темпы экономического роста путем концентрации усилий на ограниченном числе центров — своего рода аналог кристаллизации насыщенного раствора вокруг брошенных в него песчинок, проводит аналогию Трейвиш. Но эти попытки рискуют оказаться неплодотворными именно потому, что российская экономика не демонстрирует ту степень «насыщенности», которая необходима для самоподдерживающейся кристаллизации.
«У нас в обозримой перспективе встанет вопрос о судьбе довольно крупных – с населением в 200–300 тысяч – городов, которые существуют как центры ресурсодобывающей промышленности. Это Сургут, Нижневартовск, Норильск и другие, – говорит эксперт. По его словам, когда эти ресурсы исчерпаются, или когда исчезнет спрос на них, как это одно время случилось с углем, такие города надо эвакуировать, либо перепрофилировать в центры развития высоких технологий.
Причем последнее, замечает он, намного рациональнее, чем создавать таковые на пустом месте. «В каждом регионе России есть такие города и поселки с готовой инфраструктурой, ждущей, чтобы ей нашлось применение», — заключает эксперт.
Нарисованная Трейвишем картина может оказаться не таким уж далеким будущим в мире, где набирает обороты «зеленая экономика», подстегиваемая в свою очередь усилиями государств по сдерживанию климатических изменений.
Озвученная Маратом Хуснуллиным стратегия — движение в правильном направлении, полагает эксперт. Важно только, чтобы не впасть в другую крайность, не бросать на ее осуществление все ресурсы, оголяя те территории, которые в число «избранных» не попадут.
«В России сегодня к городам отнесено 1100 населенных пунктов, – напоминает Трейвиш. – И здесь мы наблюдаем тот же процесс, который происходит в обществе в целом — сжатие среднего класса. Так же, как у людей средний класс сжимается оттого, что большая часть выпадает из него вниз и лишь некоторые вырываются вверх, так и основная часть средних по величине городов (с населением 50–100 тысяч) теряет население. Вот их и надо стараться поддержать, размещая там перспективные производства, а не помогать дополнительно мегаполисам, которые и сами по себе притягивают трудовые ресурсы».
Тиражирование Москвы со всеми противоречиями
В ряде стран пытались решить сходные проблемы, разведя экономическую столицу с политической. Так поступили Бразилия, Канада, Австралия, Нигерия, ЮАР, а из бывших союзных республик – Казахстан. В США, кстати, экономическая столица штата чаще всего не совпадает с административной: возьмите хотя бы штат Нью-Йорк со столицей в Олбани. В России есть, пожалуй, только один феномен такого рода — Вологодская область, экономическим центром которой является не титульный город, а Череповец. Но это исторически сложившаяся ситуация.
Правительство в значительной мере ломится в открытую дверь, пытаясь регулировать процесс, который идет сам собой уже много десятилетий, говорит заместитель гендиректора Международного центра развития регионов Олег Столяров.
«Конечно, правительство может, если хочет, создавать или поддерживать агломерации искусственно, но это будет все равно, что возводить дом с крыши, а не с фундамента, – полагает он. – Участвуя в работе тогда еще существовавшего Минрегионразвития (а именно – в написании технических заданий по развитию Москвы) я видел, что в министерстве вообще не понимают, что делать с уже существующими агломерациями и конгломерациями».
Стратегия, на которую ссылается Хуснуллин, не решает главную проблему пространственно-экономического развития страны, а именно — «паразитарную» роль Москвы, которая всасывает в себя 80 процентов финансовых потоков всей национальной экономики, констатирует Столяров.
«Москва имеет избыточные трудовые и финансовые ресурсы. Но они не перетекают из нее наружу, не работают для развития других территорий, – отмечает он. – Раскрутка множества других “элитных” городов эту проблему не решит, а только воспроизведет в местном масштабе. Для поддержки “опорных пунктов” правительство будет закачивать в них материальные и людские ресурсы, которые придется «импортировать» из окружающих территорий, сокращая их население и обедняя их еще больше».
Столяров настаивает, что первоочередной задачей развития любой территории должно быть не строительство там инфраструктуры, а четкое понимание, кто будет являться конечным клиентом тех производств, которые планируется на этой территории размещать.
От агломерации до ненависти один шаг
Реализация программы «опорных городов» несет в себе и еще один риск: рост социального напряжения, предупреждает руководитель Центра социальных инноваций Grant Rafting Эльвира Алейниченко. Россияне начнут ненавидеть их жителей точно так же, как они последние сто лет ненавидят москвичей. Чтобы этого избежать, правительству надо параллельно проводить в жизнь программы, которые будут направлены и на развитие тех территорий, которые не вошли в список приоритетных,
«Даже если в каждом регионе создать несколько десятков населенных пунктов, жителям которых будут обеспечены лучшее качество и более широкий перечень социальных услуг, более высокая зарплата – это будет пусть и более плотное, чем сегодня, но все равно точечное распределение социальных благ, – говорит Алейниченко. – Сознательно ли власти видят будущее страны как множество агломераций, или опять повторяется история с пресловутым “хотели как лучше, получилось как всегда”?»
Она напоминает, что существует и иная модель пространственного развития, обычная, к примеру, для большинства европейских стран. По этой модели жители любых населенных пунктов, независимо от их размера и удаленности от столицы, имеют равный доступ ко всем социальным и материальным благам (за исключением, может быть, театров). Это означает, что у людей отсутствуют стимулы куда-либо переезжать, потому что во всех регионах страны социально-экономическая ситуация примерно одна и та же.
Не исключен и другой вариант, при котором создаваемые агломерации и мини-агломерации будут работать как «сборочные цеха», куда жители окружающих территорий могут приезжать на время, для работы над какими-либо проектами, а когда после их реализации возвращаться обратно на малую родину.
«Прошлый год, пусть он был и не вполне типичным, показал, что ценности у людей могут очень быстро меняться. Жизнь в маленьком, тихом, экологически чистом городке для многих оказывается предпочтительнее обитания в огромном мегаполисе с его шумом и давками. Вдобавок, в маленьком местном сообществе ниже конкуренция для тех, кто хочет открыть свой бизнес. Что мешает правительству реализовывать вариант пространственного развития, который «размазывает» трудовые ресурсы равномерно по территории страны, а не стягивает их в отдельные узлы — это вопрос стратегического видения тех, кто принимает решения», - заключает Алейниченко.
Назад, в будущее, или вперед, в прошлое?
От правительственных чиновников и близких к власти экспертов-урбанистов не впервые исходят предложения, звучащие как призыв вернуться к системе, когда перемещения людей и выбор ими места жительства регулировался государством.
В 2018 году много шума наделало предложение президента Центра стратегических разработок Павла Кадочникова выделить пять мегаполисов (Москву, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Казань, Новосибирск) в привилегированную категорию, которой государство обеспечило бы поддержку «по потребностям», предоставив остальной стране возможность выживать кто как может.
Критики этой идеи тогда указывали, что Россия и так является мировым лидером по межрегиональному неравенству, и подобные предложения только еще больше усугубят эту дифференциацию.
Не стоит забывать о том, что идеология «опорных пунктов» (под другим, правда, названием) уже существовала в СССР, где все населенные пункты делились на три категории по уровню снабжения, архитектурным требованиям и прочим факторам. Та система автоматически порождала необходимость существования разрешительной прописки, потому что «опорные» города как пылесос притягивали к себе людей из менее привилегированных поселений. Но тогда города действительно имели специализацию в рамках общей задачи, будучи своего рода цехами огромного завода под названием Советский Союз. Этому «заводу», кстати, нужен был каждый «цех», хоть большой, хоть маленький.
