Тема развития автодорожной инфраструктуры в нашей стране является предметом пристального журнала «Монокль». Особого внимания требуют штучные проекты ГЧП, опыт которого в дорожном строительстве только нарабатывается и пока еще далек от блестящего. Именно поэтому в №36 «Монокля» от 1 сентября т.г. мы предоставили слово специалистам Центра экономики инфраструктуры Павлу Степанову и Петру Лавриненко, которые в своей статье «Недообход Хабаровска» подвергли критическому разбору проект региональной концессии по сооружению платной автодороги — обхода Хабаровска, которая не решила проблему пробок в крупнейшем городе Дальнего Востока и к тому же обременила краевой бюджет тремя миллиардами рублей ежегодных расходов. На примере данного проекта эксперты попытались обобщить опыт других проектов автомобильных обходов городов, и понять, почему не все из них представляют собой историю успеха. В частности, авторами были высказаны соображения о несоответствии ожиданиям проекта строительства обхода г.Тольятти.
Статья «Недообход Хабаровска» не прошла незамеченной. В редакцию обратился известный специалист по экономике ГЧП-проектов Александр Баженов, экс-председатель совета директоров компании ИнфраКАП, являвшейся участником компании-концессионера проекта «Обход Тольятти». С точки зрения г-на Баженова, не все аргументы авторов из ЦЭИ релевантны, а часть значимых факторов остался вне поля их зрения. «Монокль» в порядке поддержания дискуссии решил привести ответ Александра Баженова без изьятий.
Следует отметить, что трудно сравнивать концессионные проекты без знания всех их юридических деталей, тем более сравнивать обходы городов с дублерами федеральных дорог. Финансовые модели и вовсе являются не публичными. Сводить экономику инфраструктуры дорожных обходов только к трафику, достигнутому на первых годах проекта, представляется в этой связи недостаточным. В тоже время просто необходимо подчеркнуть, что экономика дорожных концессий определяется проактивным использованием администрациями построенных для них объектов.
Концессионные соглашения, как правило, заключаются на основе проектно-сметной документации, подготовленной будущим концедентом. Эта документация, кстати говоря, включает и оценку будущего трафика как основу выбора проектных параметров дороги. Такая оценка приводится на конец планового периода проекта. А значит абсолютно некорректно сравнивать плановый трафик по проекту дороги, например, на двадцатый год реализации проекта с трафиком первого года. Поэтому все такие проекты, включая в том числе и проекты госкомпании «Автодор», по определению не окупаются за счет тарифной выручки на принятом в качестве стандартного подхода периоде до первого капитального ремонта.
Ленд-девелопмент: не трафиком единым
Принятие решения о реализации инфраструктурного проекта с ориентацией на текущий трафик для сокращения затрат может дорого стоить. Срочное сооружение трассы «Таврида» в Республике Крым является примером, когда пропускной способности дорог оказалось недостаточно для пропуска трафика с Крымского моста. В практике стран, привлекающих частные инвестиции в строительство дорог, сроки таких проектов значительно длиннее, в их периметр включается ленд-девелопмент напрямую или в виде платежей бюджета за счет доходов от вновь сформированной земельной ренты. Если эти показатели и не использованы напрямую в структурировании проекта, это не значит, что эффектов нет и они не оседают в бюджете. Именно такие эффекты и являются обоснованием использования бюджетных средств в проекте. Проекты, конечно, очень изобретательны в вовлечении этих эффектов. Например, в проекте ЗСД Санкт-Петербурга первая очередь строилась вообще за счет бюджета, а частные инвестиции зашли после решения проблемных технических вопросов и возникновения базового трафика и окупались за счет доходов от комплексного проекта.
История с непредвиденным ростом стоимости строительства обхода Хабаровска требует быть, как минимум, проанализированной. И это не только вопрос об участии концессионера в покрытии роста стоимости строительства. Злые языки говорят, что в начальной документации концедента не было учтено, что трассировка пройдет через скотомогильник , что и повлекло удлинение маршрута и удорожание стройки. Также и развитие острова Большой Уссурийский обсуждается с 2010х годов без реальных решений. Сожаление о необходимости выплачивать 3 млрд рублей в год представляются в этих условиях стенанием на зеркало. Напротив, политика финансирующих организаций по переносу риска трафика на концедента путём сбора тарифной выручки в его пользу и получению платы концедента в качестве источника возмещения, представляется вполне обоснованной.
Такие сожаления со стороны публичных партнеров являются весьма распространенными в инфраструктурных проектах. Проектирование и строительство длится долго, обстановка меняется, выборы проходят часто, обязательства прошлых лет уже не кажутся важными. Собственно, в научной литературе это явление так и названо - инфраструктурный парадок: построенный объект никуда не увезешь, поэтому строгость обязательств публичного партнера смягчается необязательностью их исполнения.
Кейс обхода Тольятти: обстоятельства непреодолимой и преодолимой силы
История про изменение трассировки Международного транспортного маршрута «Европа-Западный Китай» (МТМ ЕЗК) и отказ от реализации трассы «Меридиан» являются хорошей иллюстрацией этого парадокса. В Комплексном плане развития магистральной инфраструктуры (КПМИ) правительства России 2018 года в состав проектов МТМ ЕЗК входили дорога М12 Москва-Казань (ответственность вменена ГК «Автодор»), реконструкция федеральной дороги М5 «Урал» (ответственный Росавтодор), обход Тольятти (фактически дублер М5 для обхода транзитным транспортом плотины и города; ответственные Росавтодор и Самарская область), реконструкция М5 в направлении Оренбурга (Росавтодор), а также частная дорога «Меридиан» из Казахстана в Европу с пересечением Волги в районе Тольятти (Российская холдинговая компания).
Следует отметить, что такая трассировка МТМ ЕЗК была принята правительственной комиссией по транспорту, в том числе, под влиянием рекомендации Центра экономики инфраструктуры развести трафик по ВСМ Москва-Казань с пассажирским движением по МТМ ЕЗК. Все решения принимались до пандемии. Концессия на обход Тольятти была первым запущенным проектом. С пандемией пришел экономический кризис и изменение всей географии хозяйственных связей. СВО отрезала от экономики МТМ ЕЗК трафик в направлении Европы и практически обессмыслила «Меридиан». Дорога М12 Москва-Казань стала приоритетом, а ВСМ из Казани снова потянулась в Петербург. Это, конечно, весьма значительное изменение обстоятельств, ответственность за которые в уже реализованном проекте Тольятти оказалась полностью возложенной на Самарскую область в противоречии с решением Правительства об утверждении КПМИ. Там ведь, в частности, говорилось, что именно ГК «Автодор» получит эту завершенную дорогу в делегированное управление, а по закону о госкомпании она получает дороги в делегированное управление для эксплуатации на платной основе от Российской Федерации.
На примере обхода Тольятти какие действия можно было бы ожидать от концедента в этих условиях, чтобы управлять рисками проекта в пределах своих возможностей?
Первое уже принятое решение о повышении тарифов за проезд. Тарифы на проезд определяются администрацией и взимаются в ее пользу, уменьшая использование налоговых источников бюджета. В проекте они изначально устанавливались в размере 2 руб за километр, а теперь их устанавливают на среднем для проектов «Автодора» уровне порядка 5 руб за километр. Влияние этого повышения тарифа на трафик в первый год эксплуатации объекта представляется негативным и создает очевидные отклонения от прогноза, хотя эффект на финансы проекта представляется нейтральным. В этой связи вспоминается опыт первых лет эксплуатации концессионного проекта дороги М11 Москва-Санкт-Петербург, когда проектная компания с участием искушенного концессионера длительное время вела вообще бесплатную эксплуатацию для раскатки маршрута, прежде чем инициировать рост тарифов.
Второе ожидаемое решение пока не принято - это прекращение движения грузового транспорта, следующего транзитом по М5, по плотине ГЭС (фактически включение в проект того же экономического эффекта, как в обходах трассами Автодора Твери и Краснодара). Сама идея проекта моста в Тольятти возникла в 2012 году для обеспечения транспортной безопасности плотины и обеспечения ее ремонтопригодности. Следует отметить, что в рамках федеральной политики ценообразования как раз движение грузовиков облагается наибольшими тарифами. Отсутствие реализации запланированного решения ведёт к отклонению показателей трафика по дороге и дополнительным расходам бюджета.
Начинаются проекты комплексного развития территории на западном берегу Волги. Мобилизация бюджетных доходов от безотлагательной реализации этих проектов, по оценкам, дает около 1-2 и более млрд рублей дополнительных доходов бюджета в год. Генезис этих доходов должен учитываться в экономике дорожного проекта в плюс к тарифной выручке. Именно этот эффект позволил концессионеру привлечь проектное финансирование от Дом.РФ.
Четвертое направление - это использование возможностей новой дороги по прямому назначению. Хотя Самарская область и не Дальний Восток и ее губернатора пока не увидишь в составе российской делегации в Китай, но ей необходимо проактивно и напрямую участвовать в развитии внешней торговли вдоль МТМ Китай- Западная Европа. Этот маршрут предполагает формирование грузопотоков за счет развития прямых кооперационных связей между предприятиями России и Китая с отправкой продукции с большой добавленной стоимостью автотранспортом. В частности, дорога впервые соединяет две автомобильных столицы - Тольятти и Чунцин. Развитие внешнеторговой деятельности предприятий Самарской области с Китаем является новым явлением и должно поддерживаться на уровне межрегионального сотрудничества, торговых миссий, выставок и предоставления поддержки проектам кооперированного производства;
Дополнительно необходимо активизировать поддержку проектам развития восточного (автотранспортного) Международного транспортного коридора «Север-Юг» и дороги Казань-Волгоград с использованием обхода Тольятти. Самарская область могла бы инициативно подготовить и развить проекты развития мультимодального транспортного узла на базе грузового двора РЖД и модернизации дороги на Уральск в рамках Восточного коридора МТК «Север-Юг».
ГК «Автодор» - возможный концедент по региональным концессиям
В недавней экономической истории есть прецеденты разных способов улаживания проектных противоречий между Федерацией и регионом, возникающих вследствие изменения нормативно-правовой базы или макроэкономической политики. Например, в свое время Калужская область обеспечила развитие инфраструктуры для федеральных проектов привлечения автомобильных производств за счет ожидаемого роста налоговой базы от их работы, а Минфин компенсировал области выпадение этих доходов в связи с изменением федеральной политики предоставления налоговых льгот.
Следует согласиться, что ГК «Автодор» лучше подготовлена к выполнению функции концедента и по региональным концессионным проектам. Она умеет считать риски, она умеет организовывать единый сбор платы на участках дорожной сети разных концессионеров, она почти научилась собирать дополнительные доходы от придорожной инфраструктуры, она может предъявлять единые требования к качеству проектирования и эксплуатации.
Наконец, самое важное - она обладает отработанными в ее правоустанавливающем законе механизмами взаимодействия с федеральным бюджетом и возможностью привлечения корпоративного финансирования на квазисуверенном риске на сроке жизни госкомпании (за 2100 годом), позволяя воспользоваться эффектами роста от инфраструктуры за пределами первого межремонтного срока. Пока госкомпания не была отмечена в активном развитии региональных проектов вследствие ограничений закона и постановка этого вопроса оправдана для наиболее качественного регионального развития.
– новый журнал для тех, кто развивает Россию.