Во времена великих экономических потрясений все государства задумываются над тем, как защитить и поддержать экономику. Один из самых распространенных приемов — принятие различных протекционистских мер. Конечно, это противоречит абстрактно понятым принципам laissez faire. Но в эпоху кризиса часто не до принципов, ведь на кону не только судьба экономики и благополучие граждан — это еще и угроза политической власти, а также будущему людей, в руках которых эта власть находится.
Главное в законе — патриотизм и общественные интересы
Великая депрессия 1930-х годов стала серьезным испытанием для всего мира. Именно тогда, в 1933 году, в США, которые всю свою историю проповедовали принципы свободного рынка во всем мире, был принят протекционистский закон «Покупай американское», который и стал предметом рассмотрения книги «Покупай американское. Опыт защиты отечественного производителя», выпущенной издательством «Техносфера». В предисловии ее авторы высказывают надежду, что «знакомство с законодательством США в этой сфере окажет содействие в понимании принципов протекционизма, равенства в торговле, дискриминации, национального режима и других традиционных терминов в условиях современного меняющегося мира».
Хотя этот закон был принят во время кризиса, после его окончания он не был забыт. В течение всех последующих лет он постоянно расширялся и совершенствовался, а многие новеллы были добавлены в практику его реализации президентскими указами. В частности, хотя первоначально сфера действия закона относилась только к сфере строительства, постепенно под него подпадало все больше других отраслей экономики.
А в 2017–2018 годах в Палату представителей и в Сенат было внесено несколько поправок к закону, цель которых усилить требования в отношении защиты товаров американского производства, усложнить применение исключений и обеспечить их большую транспарентность.
Как подчеркивают авторы, «анализ истории акта 1933 года до настоящего времени позволил выявить основные направления в его развитии:
1) усиление протекционистской политики;
2) увеличение количества исключений для закупки иностранных товаров;
3) расширение объекта закона исключительно с товаров на наем рабочей силы;
4) острое противоречие с международным правом».
Надо, конечно, понимать, что закон, как отмечают авторы, «регулирует приобретение американских материалов, необходимых для общественного пользования, то есть закупаемых по государственному заказу, но поскольку государство в США осуществляет гигантские заказы частным производителям во многих отраслях экономики, то и частным компаниям приходится считаться с этим законом.
Как отмечают авторы, основная доктрина закона «Покупай американское» состоит в том, что закупка товаров у иностранных производителей является чрезвычайным событием, допустимым только в исключительных случаях: 1) товар не производится в США; 2) товар американского происхождения имеет необоснованно высокую цену; 3) закупка американских товаров будет противоречить общественным интересам.
При этом «следует иметь в виду, что согласно доктрине “Покупай американское” все закупки товаров неамериканского происхождения являются потенциально опасными для экономики США и, соответственно, всякий случай исключения должен быть широко известен, открыт публике. Критерий, применяемый закупающим ведомством, должен быть понятен. Формула для получения результата понятна и легко проверяема. Сертификаты поставщиков предоставлены. И вся эта информация должна быть доступна для общественного контроля». Причем на самом высоком уровне: отчеты о выполнении положений закона предоставляются в Конгресс США.
На примере России видно, как важно последнее положение об общественном контроле, потому что многие решения об импортозамещении потребители импортных товаров обходят самыми разными способами. Даже государственные организации. Это хорошо видно на примере станкостроения, о чем неоднократно писал и наш журнал (см., например, «Взять свое», № 6 за 2018 год).
В книге кроме закона и комментариев к нему приведены обширные комментарии российских экспертов, которые отмечают некоторые принципиальные особенности, отличающие его от соответствующего российского законодательства, например о контрактной системе: его патриотический характер и поддержку общественного интереса, в том числе со стороны рядовых американцев.
Так, старший научный сотрудник Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова, член Ассоциации антимонопольных экспертов Игорь Башлаков-Николаев указывает, что «при общей схожести целей запрета и ограничения допуска иностранных товаров для закупок (в российском законодательстве. — “Эксперт”) в законе “Покупай американское” сделан более значительный акцент на защите частноправовых интересов, который не ограничивается поддержкой только товаропроизводителей, как в России, но и имеет целями стимулирование экономического роста, создание хороших рабочих мест с достойной заработной платой и укрепление американского среднего класса». И далее эксперт замечает, что, в то время как в российском законодательстве акцент сделан на защите публичных интересов, что «оставляет население равнодушным к предлагаемым протекционистским мерам, которые для обычных граждан не имеют непосредственной ценности, Америка извлекает выгоды из протекционизма не только на уровне национальной экономики, но и на уровне поддержки власти».
Аналогичную точку зрения высказывает доктор экономических наук, профессор Финансового университета при правительстве РФ, председатель Координационного совета разработчиков и производителей радиоэлектронной аппаратуры, электронной компонентной базы и продукции машиностроения ОООР «Союз машиностроителей России» Арсений Брыкин. По его мнению, американский закон отражает идеологию общественного интереса всех американцев. Не ведомственного, не корпоративного, а именно «общественного». Это культивирует и поддерживает патриотизм по отношению к стране и ее производителям, мнение об исключительности всего американского. И это, по мнению Арсения Брыкина, «контрастирует с законодательством о закупках и его правоприменением в России, где главным критерием эффективности является цена, а понятие “общественного интереса” в нормативно-правовых актах и положениях о закупках отсутствует».
Интересы выше принципов
Заметим, что, приняв такой закон и продолжая его использовать и развивать, США пошли, что называется, против собственных принципов, ведь, как мы уже отметили выше, всю свою историю США проповедовали принципы свободного рынка во всем мире, участвуя даже в военных действиях, направленных против стран, защищавших собственный рынок. Например, поддержав Англию и Францию во время опиумных войн, проводившихся под флагом открытия китайского рынка для такого специфического товара, как опиум.
Другой известный случай — когда под угрозой вооруженного десанта, высаженного в Японии американской эскадрой, американцы, которых не устраивала изоляционистская политика Японии, навязали ей заведомо неравноправный торговый договор, заставив открыть для Америки свои порты.
Однако в своей собственной экономической политике Штаты большей частью действовали не на основе абстрактных принципов, а исходя из здравого смысла, приноравливая свою политику — не без больших дискуссий — к требованиям момента. Еще известный немецкий экономист Фридрих Лист в своем классическом труде «Национальная система политической экономии» писал, что «торговля и промышленная история Северной Америки поучительнее… нежели всякая другая, так как здесь… периоды свободы и ограничений и стеснений быстро следуют один за другим и результаты их видны с ясностью и определенностью». И они были не одиноки: как показал Лист, история всех развитых стран начиналась со строгих мер протекционизма к этой политике все эти страны возвращались, как только наступала угроза их экономическим интересам.
Как отмечал тот же Лист и последовательные проводники его идей в России Сергей Витте и Дмитрий Менделеев, защита отечественного рынка особенно актуальна для развивающихся стран, которые находятся под постоянным экономическим давлением своих более развитых в промышленном плане конкурентов. Чтобы развивающиеся страны могли участвовать в реализации принципов свободной торговли, они должны сначала догнать развитые. Как писал Витте в своей книге «По поводу национализма. Национальная экономия и Фридрих Лист», посвященной, как ясно из заголовка, изложению теории Листа.
Протекционная система является наиболее могущественным двигателем к достижению окончательной ассоциации народов, а следовательно, и истинной свободы торговли».
Хотя анализ трудов Листа не является темой данной статьи, хочется привести еще одну его очень злободневную цитату: «…Гораздо легче разорить в течение нескольких лет цветущие фабрики, нежели целому поколению поднять их». История России последних десятилетий подтвердила эту истину очень ярко.
Заметим, однако, что, как отмечал тот же Менделеев, просвещенный протекционизм предполагает не только таможенные ограничения, «а всю совокупность мероприятий государства, благоприятствующих промыслам и торговле и к ним приноравливаемых, от школ до внешней политики, от дороги до банков, от законоположений и до всемирных выставок, от бороньбы земли до скорости перевозки. И в этом смысле нет и не может быть государственной “практики”, чуждой протекционизма».
Интересно наблюдать, как сегодня, попав неожиданно по каким-то позициям в разряд развивающихся стран по сравнению с Китаем, Штаты бросились принимать в отношении китайских фирм вполне себе протекционистские меры, а Китай, фактически переместившись в разряд развитых экономик, стал главной опорой принципов свободной торговли в мире. Конечно, не забывая о защите собственного внутреннего рынка.
Как заметила в своих комментариях к закону, которые приведены в книге, заместитель директора Института торговой политики НИУ ВШЭ Марина Глазатова, «можно сказать, что практически не существует секторов экономики, где бы не работал инструмент государственных закупок в целях защиты внутреннего рынка, и нет страны, активно развивающей экономику, которая им бы не пользовалась, введя соответствующие правила в национальную юрисдикцию».
Пример из истории России
Издание этой книги и доведение до широкой российской общественности этого закона особенно важно в современной России, в которой с момента начала реформ в 1992 году продолжается, то стихая, то разгораясь вновь, широкая общественная дискуссия вокруг протекционизма. Многие наши сограждане, в том числе экономисты, до сих пор не приемлют протекционизм. Можно вспомнить, с какой иронией был воспринят, например, еще давний призыв Бориса Немцова к чиновникам пересесть на «Волги». А зря. Так называемый товарный патриотизм — одна из форм протекционизма, которого придерживаются граждане многих государств, не по приказу, а благодаря своей, если хотите, сознательности. А теперь многие с такой же иронией воспринимают политику импортозамещения — нашего современного варианта протекционизма, вокруг которой развернулась ожесточенная дискуссия. Хотя импортозамещение — стандартная практика поддержки собственной экономики, которую успешно проводит тот же Китай и, как следует из этой книги, и США. Заметим, что импортозамещение, то есть вытеснение иностранной продукции с отечественного рынка, обычно дополняется активным, а в случае Китая агрессивным, продвижением своих товаров за рубежом. Но это уже тема для другой статьи.
Известный российский политолог Сергей Марков, еще с 1990-х годов неоднократно выступавший в поддержку товарного патриотизма, вспоминает, как в 1997 году он попал в США на какой-то серьезный экономический форум, где выступил с идеей, что России необходима политика «товарного патриотизма». В ходе возникшей дискуссии присутствовавший на том же форуме популярный российский политик покритиковал Маркова, сказав, что это не соответствует рыночным принципам, и получил отпор со стороны американских участников, среди которых были крупные банкиры и промышленники, объяснившие нашему политику, что только «товарный патриотизм» и может привлечь иностранные инвестиции в российскую промышленность: если вы не покупаете свои товары и не доверяете своей промышленности, то зачем иностранцам вкладывать в нее деньги?»
Надо сказать, что такого рода дискуссии о протекционизме и свободной торговле идут в России по меньшей мере со времен Петра I. И часто они приводили к нешуточной борьбе в российской элите. Интересно будет напомнить нашему читателю основные этапы этой борьбы.
Хотя обсуждение этой проблемы начались еще при Петре, но только при Александре I оно приобрело научный характер. Это было связано с появлением в Англии трудов Смита и особенно Рикардо, которые стали теоретическим основанием фритредерства и получили большую популярность в России. Даже самый известный литературный герой России Евгений Онегин «читал Адама Смита. И был глубокий эконом». Факт английского происхождения фритредерства, конечно же, не был случайным. Англия стала ведущей промышленной державой тогдашнего мира и нуждалась в рынках для своих товаров. Поэтому ей нужно было убедить весь мир в преимуществах свободной торговли, чтобы продвигать свои товары. Как писал Менделеев, «…На английское фритредерство должно смотреть как на вариант протекционизма, то есть как на политику, назначенную для покровительства английской промышленности и торговле».
Долгое время Россия, в том числе под влиянием Британии, придерживалась принципов фритредерства, но в 1810 году усилиями известных реформаторов Сперанского и Мордвинова был принят таможенный кодекс, благодаря чему, как отмечали современники, промышленное производство в России росло как на дрожжах. Но в 1816 году под давлением союзников в борьбе с Наполеоном этот кодекс был отменен. Однако удар по промышленности был настолько сильным, что уже в 1822-м правительство было вынуждено вернуться к протекционизму. Известный писатель Сергей Аксаков отмечал, что «никакая правительственная мера в России не произвела такого переворота в быту промышленном, как знаменитый тариф 1822 года». С тех пор весь XIX век между сторонниками протекционизма и фритредерства шла постоянная борьба, пока наконец Витте и призванный им на государственную службу Менделеев не сумели убедить императора Александра III в необходимости, как писал Менделеев, «возбуждающего» протекционизма. Возбуждающего развитие промышленности. Результатом стали таможенный тариф 1891 года, послуживший основой последующего промышленного подъема России, и большой научный труд Менделеева «Толковый тариф, или Исследование о развитии промышленности России в связи с общим таможенным тарифом 1891 года». Интересно, что Энгельс в письме своему корреспонденту в России — переводчику «Капитала» Даниельсону — поддержал протекционистские меры русского правительства: «Если Россия действительно нуждалась в отечественной крупной промышленности и твердо решила иметь ее, то она не могла ее приобрести иначе, как посредством хотя бы известной степени протекционизма… С этой точки зрения вопрос о протекционизме становится тогда только вопросом степени, а не принципа; самый же принцип был неизбежен».
Но и после победы советской власти эти дискуссии не прекратились. После введения нэпа перед страной снова встал вопрос, как защитить отечественную промышленность. Дискуссия о «монополии внешней торговли» стала одной из последних, в которой принял участие вождь. Как ни странно это звучит сейчас, свободу торговли тогда наряду с Бухариным поддерживал Сталин, а Ленин и примкнувший к нему Троцкий активно боролись против и добились своего. Причем Ленин называл противников монополии как раз «фритредерами». Ленин писал: «… Никакая таможенная политика не может быть действительной в эпоху империализма и чудовищной разницы между странами нищими и странами невероятно богатыми. Несколько раз Бухарин ссылается на таможенную охрану, не видя того, что в указанных условиях полностью сломить эту охрану может любая из богатых промышленных стран. Для этого ей достаточно ввести вывозную премию за ввоз в Россию тех товаров, которые обложены у нас таможенной премией <…> а в результате такой меры любая промышленная страна сломит нашу туземную промышленность наверняка». Вождь как в воду глядел. И сейчас, как и сто лет назад, мы постоянно видим примеры, подтверждающие правильность его слов, в том числе о приемах преодоления разных таможенных мер. Ну а дискуссии последних лет мы описали выше.
А подвести итог нашего очерка можно словами, которые обобщают мнения практически всех экспертов, приведенные в книге: закон «Покупай американское» — проверенный временем метод развития торговли и промышленности, и многие меры, описанные в книге, вполне можно использовать и в нашей стране. Преимущества американского закона — простота и бескомпромиссность. В нем нет сложных формул и процедур: получатели бюджетных денег просто обязаны при исполнении контракта покупать американское и нанимать американцев. Вот почему книгу можно рекомендовать как полезный и назидательный пример.
Бочкарев О. И., Бошно С. В., Верник П. А. Покупай американское. Опыт защиты отечественного производителя. — М.: Техносфера, 2020. — 168 с. Тираж 5000 экз.
