По завершении пандемии COVID-19 вновь встала во весь рост проблема, которая, как казалось, была решена двадцать лет назад — чрезмерная задолженность африканских государств. К 1990-м годам африканские страны накопили значительные долги перед официальными кредиторами (МВФ, международными банками развития и западными странами-кредиторами). Это отличало их от стран Латинской Америки, которые брали большие займы у частных кредиторов. К 1995 году долг Африки вырос до 50% ВВП, а на его обслуживание уходило 7,1% ВВП, или 36% африканского экспорта. Растущие опасения по поводу устойчивости долга привели к серии программ по облегчению бремени задолженности, которые реализовывались с конца 1990-х по 2000-е годы.
В 1996 году МВФ и Всемирный банк выступили с инициативой по облегчению долга бедных стран с крупной задолженностью (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC), за которой три года спустя последовала расширенная инициатива HIPC. Это позволило списать большую часть долга перед многосторонними кредиторами. Затем, в 2006 году, последовала Многосторонняя инициатива по облегчению бремени задолженности (MDRI) и реструктуризация суверенных долгов через Парижский клуб (ПК). Всего официальные кредиторы предоставили помощь на сумму более 100 млрд долларов более чем 40 странам, из которых около 85% находятся в Африке.
По результатам имплементации всех этих инициатив в период с 1995 по 2007 год внешний долг Африки южнее Сахары (далее просто Африки) сократился до 21% ВВП, а платежи по обслуживанию внешнего долга — до 5,5% ВВП (19% экспорта). Казалось бы, проблема решена и страны Африки, учтя опыт прошлого, будет следовать более ответственной долговой стратегии. Были разработаны методики оценки устойчивости долга. МВФ и Всемирный банк организовали обучение сотрудников министерств финансов этим методикам, внедряли системы управления долгом. В ходе ежегодных консультаций с МВФ долговая ситуация анализировалась и обсуждалась. Но все это не пошло впрок: Африка, которой простили навес задолженности, постепенно начала накапливать долги по новой. И к 2019 году, накануне эпидемии COVID-19, общий внешний долг африканских стран вырос до 41% ВВП. А с учетом внутренних инвесторов долговая нагрузка африканских стран уже была сопоставима с уровнем долга 1995 года – в среднем по региону 50% ВВП. При этом простое правило для долговой устойчивости состоит в том, что долг развивающихся стран не должен превышать 40% ВВП.
Долговая петля
Большинство африканских стран отреагировали на эпидемию COVID-19 в соответствии с рекомендациями ВОЗ и МВФ — ввели жесткие карантинные меры и энергично увеличили расходы на поддержку экономики. В результате резкого падения темпов роста экономики сократился сбор налогов, выросли расходы и дефицит бюджетов. К концу 2020 года общий долг африканских государств достиг 57% ВВП. Дело усугубилось тем, что в следующие два года рост инфляции привел к резкому ужесточению денежной политики в развитых странах, прежде всего в США и еврозоне. Учитывая глобальный рост процентных ставок и повышенную волатильность цен на продовольствие и сырьевые товары, африканским странам стало еще труднее обслуживать свои долги. Долговая петля затягивается вновь: долг не дает расти, отсутствие экономического роста не дает возможности выплатить долг. Круг замыкается. На повестку дня вновь встала проблема реструктуризации долгов африканских государств.
Гана — африканский «Титаник»
Чтобы лучше понять динамику процесса, можно посмотреть на то, как развивались события в Гане — стране, которая часто считалась образцом для подражания для других стран континента. Гана — это одновременно и пример африканской демократии: страна не управлялась военными диктаторами или пожизненными президентами, как это часто бывает в Африке, — и в то же время пример достаточно успешного экономического развития.
Гана получила независимость первой из африканских стран — в 1957 году. Хотя ее развитие не всегда было гладким, Гане повезло в том, что в отличие от многих соседей ей удалось избежать гражданских конфликтов и войн. С середины 2000-х, пережив в разное время и периоды успеха, и периоды упадка, Гана вступает на путь быстрого экономического роста. После 2005 года вплоть до пандемии экономика росла в среднем на 6,5% в год, что существенно выше среднеафриканских темпов роста (4,6%). Это ускорение было отчасти связано с благоприятными ценами на основные экспортные товары Ганы — золото и какао, и с началом добычи нефти в 2011 году, но во многом благодаря созданию стимулирующего делового климата и усилиями по развитию человеческого капитала. В результате Гана — один из лидеров среди стран Африки по доходу на душу населения, который по паритету покупательной способности превышает 6000 долларов, что почти в полтора раза выше среднеафриканского уровня. При этом Гана сумела распределять плоды экономического роста более или менее равномерно, что тоже не всегда характерно для Африки. Страна сократила уровень бедности вдвое — с 53% в 1991 году до 24% в 2012-м.
Экономические достижения Ганы и относительная политическая стабильность позволили ей стать первой страной Черной Африки помимо ЮАР, получившей доступ к международному рынку капитала. В 2007 году Гана вышла на рынок суверенных облигаций и впоследствии разместила еще несколько выпусков. К 2020 году экономика Ганы подошла в неплохой форме, хотя государственный долг в 58% ВВП был существенно выше, чем рекомендуется для развивающихся стран.
Удар пандемии
Длительный период экономического роста был прерван эпидемией COVID-19. Экономика Ганы, подорванная карантинами и спадом экспорта, выросла в 2020 году лишь на 0,4 процента, что в расчете на душу населения означало падение уровня жизни. При этом правительство, следуя кейнсианским заветам и советам международных организаций, щедро финансировало инвестиционные проекты, субсидии и социальные расходы.
Видимо, власти Ганы, как и многие другие правительства африканских стран, перестарались, копируя экономическую политику Европы и США. Молодое африканское население почти не пострадало от ковида, избыточная смертность в Африке была гораздо ниже, чем в Европе и Америке. Однако карантинные меры и чрезвычайные бюджетные расходы привели к тому, что экономический корабль Ганы получил мощный удар ниже ватерлинии и начал набирать воду. Дефицит бюджета в 2020 году составил 17,4% ВВП, а госдолг к концу года подскочил до 72% ВВП.
Кризис
Власти и финансовые рынки оценили перспективы надвигающегося кризиса не сразу. Еще в марте 2021 года Гане удалось разместить новый выпуск гособлигаций на международном финансовом рынке. В этом же году бюджет был сведен с дефицитом 12% ВВП — это говорит о том, что растущий долг не вызвал активных усилий правительства Ганы по балансированию бюджета. Однако уже в конце 2021-го ситуация стала меняться и пассажиры побежали к шлюпкам.
Рост долга привел к снижению кредитного рейтинга, уходу инвесторов-нерезидентов с внутреннего рынка облигаций и в итоге к потере доступа к международным рынкам капитала. Эти события, усугубленные скачками сырьевых цен в 2022 году, привели к 50-процентному обесценению национальной валюты — седи, скачку инфляции (до 54% в конце 2022 года) и снижению валютных резервов до чрезвычайно низкого уровня — 1,1 млрд долларов. При этом попытки сократить дефицит бюджета оказались безуспешными в силу низкой управляемости бюджетного процесса (значительная часть бюджетных трат осуществлялась со счетов автономных агентств).
Отсутствие внешнего финансирования бюджета привело к повышенному спросу на финансирование на внутреннем рынке. Однако выпуски внутренних долговых бумаг стали слишком дорогими, и правительство было вынуждено обратиться к прямому монетарному финансированию центрального банка и накоплению задолженности по бюджетным обязательствам. В конце 2022 года Гана находилась в состоянии острого бюджетного, финансового и социального кризиса, при этом ее долг достиг 89% ВВП. Осенью 2022-го Гана активизировала переговоры с МВФ о стабилизационной программе. В декабре она остановила платежи по внешнему долгу и в начале 2023 года была вынуждена провести частичную реструктуризацию обязательств по внутреннему долгу.
Инициативы международных финансовых институтов по облегчению долгового бремени не пошли континенту впрок: со второй половины 2000-х годов Африка стала снова быстро наращивать задолженность
Новый раунд реструктуризаций
Здесь мы на время оставим Гану и вернемся к общей проблеме реструктуризации долгов.
Предвидя риск вызванных пандемией долговых кризисов, в ноябре 2020 года «Большая двадцатка» учредила «Общую основу для урегулирования задолженности» (Common Framework for Debt Treatments). В рамках этого подхода все кредиторы из G20 и Парижского клуба (ПК) согласились в принципе координировать списание долга. На практике, однако, реализация Common Framework оказалась непростым процессом, в основном потому, что структура кредиторов африканских государств радикально поменялась.
Долговая проблема образца 2020 года, хотя по масштабам и напоминает ситуацию середины 1990-х, отличается от нее несколькими важными моментами. Во-первых, изменился состав официальных кредиторов. Если в прошлом это были в основном западные страны и международные организации, находящиеся под их контролем, то в 2019 году доля стран-кредиторов, входящих в ПК, резко упала. Среди иностранных официальных кредиторов важную роль стали играть так называемые новые кредиторы — прежде всего Китай, но также страны Персидского залива и Индия, которые не входят в ПК.
Во-вторых, многие страны Африки сумели выйти на международные финансовые рынки, разместив там свои облигации. Таким образом в числе кредиторов появились международные частные инвесторы — инвестиционные фонды. И наконец, во многих странах Африки был создан внутренний рынок суверенных обязательств, и правительства стали финансировать дефицит бюджета, продавая гособлигации местным банкам.
И если раньше, чтобы списать долг страны, западным странам надо было договориться о параметрах реструктуризации между собой и затем просто поставить в известность МВФ и Всемирный банк, которые принимали это к сведению при составлении своих программ, то теперь появился Китай и другие «новые» кредиторы, с которыми у «старых» отношения натянутые, если не конфронтационные. Помимо этого во многих случаях успешная реструктуризация невозможна без инвестиционных фондов, у которых свое мнение о целях процесса и своем месте в нем. Наконец, важными акторами стали местные банки, которые могут держать до половины национального долга, списание которого может подорвать финансовую систему страны. Тем самым на переговорах по облегчению долга возникает ситуация лебедя, рака и щуки, что не способствует быстрому решению проблемы. Неудивительно, что пока что в рамках Сommon Framework только четыре страны — Чад, Замбия, Эфиопия и Гана — подали заявки на реструктуризацию. Это при том, что, по оценке МВФ, около 60% развивающихся стран с низким уровнем дохода подвержены высокому риску долгового кризиса или уже вступили в него. Большинство из них — в Африке.
Перспектива Ганы
В 2023 году для Ганы забрезжил свет в конце туннеля. Достижение рамочного соглашения с комитетом кредиторов, сформированным на базе Common Framework, создало возможность предоставления в мае 2023 года кредита МВФ в размере 3 млрд долларов. Трехлетняя программа Фонда предусматривает проведение бюджетной консолидации, реформирование крупнейших предприятий с государственным участием, снижение топливных субсидий. Монетарное финансирование бюджета должно быть прекращено. Для решения долговой проблемы в течение полугода правительство Ганы обязалось заключить соглашения о реструктуризации с двусторонними официальными кредиторами, а в течение года — с иностранными частными кредиторами по еврооблигациям. Новое финансирование будет предоставляться только международными финансовыми организациями, участие двусторонних кредиторов ограничено лишь реструктуризацией долга. Однако, по оценке Фонда, без реструктуризации долга его уровень к концу программного периода будет таким же, как и в начале.
Многие другие африканские страны могут вскоре обнаружить себя в похожей ситуации, и тогда, если взаимодействие кредиторов не наладится, Африке не миновать системного долгового кризиса.
