Не обошлось и без цифровизации: в прошлом году министерство разработало автоматизированную систему «Эффективность льгот», в которую загрузили данные по 6000 налогоплательщиков, применяющих инвестиционные налоговые льготы в 530 отраслях экономики. Однако анализ выглядит весьма примитивным: фактически Минфин просто сравнил выручку компаний — получателей льгот со среднеотраслевым значением выручки и выделил те отрасли и компании, финансовые показатели которых сильно превышают средний уровень, — это, по мнению Минфина, и есть «сверхдоходность». Ведомство также говорит о высокой или низкой инвестиционной активности предприятий — получателей льгот, но из документа неясно, какой смысл вкладывается в данные понятия. Скорее всего, речь идет о динамике инвестиций: предполагается, что у пользователей льготных режимов инвестиции должны все время увеличиваться, и Минфин в анализе делает акцент на случаи, когда число занятых в компаниях растет, а вложения — нет. Хотя логично было бы наоборот: сначала выделяются средства (тратятся деньги), потом создаются рабочие места, и лишь потом набираются люди.

АС «Эффективность льгот» присваивает компаниям, а потом и всей льготе, которую они получают, в целом либо зеленый, либо красный статус. Зеленый цвет означает, что применение льгот не приводит к формированию сверхдоходов у налогоплательщика (по показателям «доходность активов» и «операционная рентабельность») либо отмечается высокий уровень инвестиционной активности, прирост числа сотрудников и увеличение расходов на оплату труда и НИОКР. Красный статус означает, что ни одно из перечисленных условий не выполнено либо компания в последний год анализируемого периода вошла в зону высокого налогового риска. Для проверки последнего к АС «Эффективность льгот» подключили данные из АИС «Налог-3» о результатах налоговых проверок (например, наличии фирм-однодневок).

Дальше все совсем просто. Если доля выручки «красных» налогоплательщиков по конкретной льготе превышает 70% в целом или по отдельным отраслям, значит, этот налоговый режим требует донастройки.

Под донастройкой подразумевается ограничение льгот суммой фактически осуществленных расходов на капитальные вложения и (или) НИОКР, обязательное требование о формировании и сдаче годовой бухгалтерской отчетности в ФНС России в электронной форме и установление «контролируемых показателей» для получателей льгот.

Соответствующие предложения о внесении изменений в Налоговый кодекс у Минфина уже готовы.

Статистика, а не аналитика

По словам эксперта Института налогового менеджмента и экономики недвижимости НИУ ВШЭ, директора Ассоциации налоговых консультантов Владимира Саськова, Минфин ежегодно в период обсуждения бюджета выступает с инициативой наведения порядка в сфере налоговых льгот. Де-факто этими инициативами ведомство признает льготы несбалансированными: их получателями зачастую выступают структуры, которым такая поддержка не нужна. Для начала Саськов предлагает сформировать матрицу налоговых льгот, отказавшись от дублирующих.

Но при всех возможных недостатках нынешней системы методика Минфина вызывает недоумение. При анализе эффективности не сделано даже попытки подсчитать общий эффект применения преференциальных режимов для бюджета: уплаченный НДС по производимой предприятиями продукции, НДФЛ и страховые взносы за сотрудников. Стоило бы оценить и косвенные результаты: создание и развитие смежных производств, сферы услуг вокруг предприятий и т. д. Они тоже платят налоги. Более того, создаваемое производство работает на перспективу: когда льготный режим перестанет действовать, оно продолжит работать и наполнять бюджет. И по цепочке потянет за собой новые предприятия — возможно, в других регионах. Но ничего этого в анализе министерства нет.

«Два года назад на Международном московском финансовом форуме (опять-таки в преддверии принятия бюджета) тема эффективности налоговых льгот была вынесена на отдельную дискуссионную панель, — напоминает Владимир Саськов. — К разочарованию ряда экспертов, Минфин фактически сообщил, что внедрил систему мониторинга и обладает информацией о каждом получателе льгот и их объеме. Но это статистика. Никакой аналитики, к сожалению, по-прежнему нет, хотя ведомство обязано в рамках бюджетного процесса предоставлять отчет об эффективности налоговых льгот. Сейчас мы снова входим в поток обсуждений и рассмотрения предложений в большей степени административного характера».

По Саськова, одними из важнейших критериев на определенном отрезке времени вполне могли бы стать доля чистой прибыли, направленной на капитальные вложения, динамика локализации производства и динамика доли продукции с установленным критерием добавленной стоимости. Но главное — четко выяснить, на что направлены льготы: на модернизацию и обновление производственных фондов, строительство новых предприятий или на сохранение показателя чистой прибыли, впоследствии растворяющейся на зарубежных счетах акционеров. «Проблема баланса “дивиденды — инвестиции” присутствует. И нам представляется, что внедрение качественных показателей способно адресно отсечь от налоговой поддержки бизнес-структуры, пытающиеся “приватизировать прибыль и национализировать убытки”», — говорит Владимир Саськов.

Заведующий кафедрой финансового и налогового менеджмента Уральского федерального университета Игорь Майбуров объясняет: рассчитать эффективность подобных льгот очень сложно. В 1972 году европейские страны стали выделять налоговые расходы в отдельное направление. С тех пор вот уже полвека делаются попытки оценивать их результативность, и нельзя сказать, чтобы кто-то добился убедительного успеха, констатирует ученый. «Мы взяли курс на анализ эффективности лишь пять лет назад, — напоминает Майбуров, — и движемся очень быстро, в частности создали и запустили в эксплуатацию АС “Эффективность льгот”. Да, Минфин, возможно, использует упрощенные механизмы, но надо понимать, что льгот много и оценка результативности каждой из них требует отдельной методики и соответствующей статистической информации. Поэтому министерство использует то, что давно считается: показатели предприятий. На данном этапе нет ничего страшного в том, чтобы анализировать средние показатели».

Дальше можно взять пул компаний, получающих льготы, и пул компаний, не получающих их, и сравнить между собой, рассуждает Майбуров. Но тут все равно возникает множество вопросов: как быть, если предприятие применяет, скажем, сразу три льготы, — какая именно дала результат? Как выделить ее влияние? С косвенными эффектами еще тяжелее: чтобы их выявить, экономисты работают годами.

Слишком трудный вопрос

Если задача оценки совокупных эффектов от налоговых режимов слишком сложна, можно было бы оттолкнуться от исходных целей того или иного льготного режима. Необходимо учитывать, ради чего он вводился, какую региональную или технологическую проблему должен был решить, комментирует директор Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Александр Широв. Диапазон здесь довольно широкий: иногда нужно создать предприятие, чтобы решить вопрос внутри ОЭЗ — например, замкнуть конкретную производственную цепочку. Иногда требуемый результат — это занятость в конкретном регионе или муниципалитете, что, в свою очередь, влияет на уровень оплаты труда и на сферы, связанные с человеческим капиталом, такие как здравоохранение и образование.

«Значительное количество льгот работает на то, чтобы предприятие в данном регионе или в данном месте в принципе существовало, — подчеркивает Александр Широв. — Иными словами, обычно преференциальный режим помогает бизнесу принять решение развивать то или иное производство. Поэтому сами по себе финансово-экономические показатели компаний, получающих льготы, мало о чем говорят: возможно, без поддержки итоговая продукция вообще не было бы выпущена. Недаром правительство ведет речь о том, что от оценки экономической эффективности пора перейти к оценке эффективности социально-экономической».

Ведущий эксперт ЦМАКП Роман Волков приводит в пример территории опережающего развития — в последние годы они служат для поддержки социально-экономического развития отдельных территорий, прежде всего моногородов (более 90 ТОР) и регионов российского Дальнего Востока (около 20 ТОР, включая «Столицу Арктики» в Мурманской области).

«В этом качестве ТОР смогли дополнить особые экономические зоны, — рассказывает Волков. — С тем основным отличием, что ТОР создавались под конкретные инвестиционные проекты крупных компаний с предоставлением различных налоговых льгот, а также административной (режим свободной таможенной зоны, привлечение иностранной рабочей силы вне квот и так далее) и инфраструктурной (подключение к энергетическим сетям и прочее) поддержки. Тем самым решалась основная задача ТОР — обеспечение ускоренного социально-экономического развития соответствующей территории». По словам Романа Волкова, поставленная задача в целом выполняется. Однако стоит отметить и другой эффект ТОР: их создание и функционирование в регионах Дальнего Востока заметно расширило возможности торгово-экономического сотрудничества с азиатскими странами, что особенно актуально для российской внешнеэкономической политики в данный момент.

По словам независимого экономиста Андрея Бархоты, анализировать эффективность налоговых льгот можно с помощью нескольких индикаторов. Первый должен отражать расширение производства и увеличение рабочих мест. В случае достижения первоначальных целей при реализации проектов можно приступить к повышению налогооблагаемой базы. Сейчас же эффективность стимулов оценивается Минфином скорее на основе бухгалтерских, нежели экономических критериев, что мешает определить целесообразность трансформации госпрограмм с учетом стадии экономического цикла.

Сами по себе финансово-экономические показатели предприятий, получающих льготы, мало о чем говорят: возможно, без поддержки таких предприятий вообще бы не было.

Андрей Бархота также рассказал, что в целом режимы СПИК и ОЭЗ прекрасно работают в регионах, где бюджетное планирование ориентировано не на нулевой дефицит (как федеральный бюджет), а на масштабные вложения и столь же масштабную отдачу. «Здесь на первое место выходит не контрольная функция (контроль расходов), а инвестиционная. Складывается парадоксальная ситуация: ОЭЗ, СПИК и прочие прекрасно показывают себя в таких агломерациях, как Москва и Казань, благодаря финансовой автономности. А в масштабе всей страны данные инструменты демонстрируют слабость, потому что действует рамочная бюджетная дисциплина и превалирует бухгалтерский подход», — резюмирует экономист.

Завлабораторией анализа институтов и финансовых рынков РАНХиГС Александр Абрамов и вовсе убежден, что определить критерии эффективности каких-либо налоговых льгот невозможно, поскольку любые показатели имеют ограниченную природу. И диверсифицировать, к примеру, налоговые ставки в зависимости от каких-то показателей нельзя. Такое нигде не применяется. Можно, конечно, подсчитать, как растет число выданных кредитов для компаний в зоне с налоговыми льготами, оценить финансирование, но это все отдельные показатели — в целом результативность налогового режима с их помощью не понять.

По словам Абрамова, в китайской практике есть стратегия анализа налоговых льгот, которые в КНР предоставляются стратегическим компаниям, разрабатывающим электромобили, чипы и другие важные для государства отрасли. Есть система «Светофор», которая показывает, какие отрасли пользуются самым большим числом льгот, — для них горит зеленый свет. Меньше поддержки — желтый цвет. У некоторых компаний вообще льгот нет, они отмечены красным. Однако эта система никак не связана с анализом показателей эффективности. Она просто позволяет учитывать, достаточное ли число льгот дается для конкретных отраслей.

По мнению Абрамова, в России надо прежде всего составить список приоритетных сфер с максимальной поддержкой, например на основе совокупного факторного анализа. Хотя для изучения холдинговых компаний и такой анализ применять будет сложно.