В отличие от предыдущих кампаний по инициированию и разработке стратегий на федеральном уровне, нынешние процессы, которые Аналитический центр «Эксперт ЮГ» фиксирует на юге страны, свидетельствуют о запуске принципиально нового механизма. Важно отметить, что впервые в большинстве регионов предпринимается попытка выйти за рамки системы бюрократического производства программных документов и вовлечь в этот процесс самоорганизуемые сообщества: бизнес-ассоциации, вузы, общественные объединения.
Нынешний процесс создания стратегий по-своему уникален. Документы, возникающие в результате мозговых штурмов или общественных дискуссий, служат богатым материалом для складывающейся практики регионального стратегического планирования. Очевидно, что такое осмысление должно быть предметом отдельной исследовательской работы, по результатам которой и нужно создавать стратегию развития страны.
Сам факт обращения к стратегическому планированию и попытки заглянуть за горизонт 10–12 лет — новое явление в региональной политике. Это важный момент для региональной власти, которая в процессе создания программного документа консолидирует вокруг себя наиболее пассионарные слои общества.
Ключевая проблема — атомизация
Необходимость создания стратегии развития до 2030 года, включая стратегии развития регионов и муниципальных центров, напрямую вытекает из принятого в 2014 году назад закона о стратегическом планировании. В этом смысле предыдущий программный документ — «Стратегия-2020» — был, по признанию ректора РАНХиГС, экономиста Владимира Мау, «совсем другим жанром». «Стратегия-2020» — результат интеллектуального творчества экспертов, инициированного президентом к выборам 2012 года. « Стратегия-2030» — это, в каком-то смысле, осознанная необходимость, прописанная в законе.
По мнению разработчиков стратегий, важно было вовлечь в диалог представителей «основных участников экономического развития» — малый, средний и крупный бизнес, власть, научное и экспертное сообщество. На первом этапе это подразумевает оценку конкурентных преимуществ каждого региона, а также анализ проблем и угроз. Такую работу во многих регионах никогда не проводили в формате общественной дискуссии или мозговых штурмов. Сейчас это основной формат. Любопытно наблюдать, как происходит встраивание в него власти — она вынуждена формировать более тесные новые отношения с бизнес-структурами и экспертным сообществом, так как учёт их позиций — это одно из условий создания стратегии.
Правда, практика показывает, что этот процесс может носить на начальном этапе и имитационный характер. Об этом, например, в кулуарах VII форума крупнейших компаний СКФО, который проходил в октябре 2017 года в Кисловодске, говорили представители крупных промышленных компаний Ставрополья. Реальное отношение власти к процессу создания стратегии будет зависеть от степени вовлечённости в него всех общественных слоёв. Впрочем, учитывая большое разнообразие условий в регионах, неопределённость в вопросах политики и практики федерального центра, на администрации регионов ложится и так куда более масштабная задача, чем просто создание программного документа. При развитии инфраструктурной и инновационной сфер нельзя опираться лишь на региональную повестку дня, считают эксперты аналитического центра при правительстве РФ. Для этого необходим государственный подход, то есть участие в процессе разработки представителей федеральных министерств и ведомств.
Среди недостатков стратегий эксперты выделяют то, что подавляющее их число не соответствуют задаче по активации механизма межрегиональных связей. Каждый регион рассматривается как атомизированный элемент, который развивается в конкурентной среде. Можно предположить, что причина неразработанности этого механизма лежит как в методике, так и в практике органов госвласти. Примерно так же обстоит дело с механизмом согласования и продвижения региональных программ на федеральный уровень. Косвенно это признают и сами главы регионов. Например, губернатор Ростовской области Василий Голубев при обсуждении «Стратегии-2030» в правительстве региона в начале февраля заметил, что этот документ сначала должен «органично вписаться в документ федерального уровня» и в «итоге — работать на реализацию цели “Ростовская область — регион-лидер». Именно такую же цель, но немного в другой интерпретации («Кубань — лидер южного полюса роста») преследуют и в соседнем Краснодарском крае.
Ключевая проблема регионов, которая ставилась в предыдущих стратегиях — недостаток кадров, особенно высококвалифицированных управленцев, отмечает член-корреспондент РАН, доктор экономических наук, замдиректора ЦЭМИ РАН Георгий Клейнер. Эта проблема ранее практически во всех документах обсуждалась с формальных бюрократических позиций. При подходе ряда регионов, решивших пойти по пути «актуализации» ранее существующих стратегий до 2020 (22 или 25) года, никаких принципиальных механизмов и срочных мер для решения этой проблемы также не предполагается.
Разработка стратегического плана развития одного региона упирается в требование взаимной увязки сценариев развития других регионов, а также различных отраслей регионального и федерального хозяйства, чего в процессе нынешней работы пока не наблюдается. Как отметил в разговоре с «Экспертом ЮГ» г-н Клейнер, стратегия каждого экономического субъекта (предприятия, региона, отрасли) должна стать частью сетевой структуры стратегий в масштабе России.
«Изолированные стратегии имеют мало шансов на выживание и успешную реализацию. Чтобы говорить о стратегии региона с учётом его собственной истории, психотипов жителей, видения будущего, его состояния сегодня, вписанности в общую стратегию России, нужно провести большую аналитическую работу. А этого, к сожалению, пока не видно», — отметил Георгий Клейнер.
Два региональных подхода к написанию стратегий
Из 15 регионов ЮФО и СКФО восемь приняли решение проводить процесс разработки стратегии и сводить все данные воедино самостоятельно. Этот процесс, по сути, лёг на плечи региональных министерств экономики, которые ранее принимали участие в разработке более ранних вариантов стратегий. Остальные регионы для создания этого документа решили объявить тендер и привлечь сторонние организации. Это Краснодарский и Ставропольский края, Волгоградская область, Адыгея, Северная Осетия и Севастополь. В Чечне пока с этим окончательно не определились, но, скорее всего, будут привлекать «стороннюю организацию с большим опытом», отмечают в правительстве республики. Процессом разработки стратегий развития сразу трёх регионов (Адыгея, Краснодарский край и Северная Осетия) на Юге занимался консорциум «Леонтьевский центр — AV Group» (международный центр социально-экономических исследований).
Формально процесс создания стратегий долгосрочного социально-экономического развития в регионах Юга начался в 2016 году. Быстрее всего он стал развиваться в Крыму и в Севастополе, что обусловлено ускоренным вхождением регионов в правовое поле России. Сегодня оба субъекта имеют принятые ещё в середине 2017 года местными парламентами стратегии развития.
Сложности в содержательной части разработки стратегий, как отмечают в отделе социально-экономического развития Севастополя и в минэкономики Крыма, были связаны с незавершённостью процессов интеграции. В частности, до сих пор не завершено оформление и регистрация прав собственности на землю и объекты недвижимости, отсутствует значительная часть исходной статистической и финансовой отчётности и т.д.
В Краснодарском крае в течение 2017 года прошли все этапы разработки вплоть до написания концепции. На основе материала, полученного в ходе обсуждений, аналитики проанализировали уровень жизни людей и бизнес-среду в каждом районе Кубани. Всего участие в этом процессе приняли около трёх тысяч человек. Стратегию развития уже в ноябре презентовали на Общероссийском форуме в Петербурге. Впервые обозначены основные целевые ориентиры региона: рост экономики на уровне 4% в год, увеличение ВРП в два раза, рост объёма промышленной продукции также вдвое, увеличение производительности труда — более чем в 2,5 раза. Учитывая все эти показатели, консолидированный бюджет 2030 года должен превысить 600 млрд рублей.
Как заметил управляющий директор консорциума «Леонтьевский центр — AV Group» Алексей Крыловский, в ходе разработки стратегии были обозначены следующие приоритеты развития: социальная сфера, промышленность, информационно-коммуникационные технологии. Центральная идея — разделение Кубани на семь социально-экономических зон, исходя из конкретной специализации отдельных групп районов (черноморская экономическая зона, краснодарская агломерация и т. д.).
«Важно, что это живая система, которая должна развиваться шаг за шагом, прирастать, включать новых лидеров», — подчеркнул Алексей Крыловский, представляя стратегию развития Кубани уже в ходе Российского информационного форума в Сочи. Основной образ будущего кубанской стратегии предполагает, что к 2030 Краснодарский край должен стать лидером южного полюса роста.
В Ростовской области разработка программного документа также началась в 2017 году, и сейчас он находится в стадии обсуждения. До 1 июля здесь должны прийти к окончательной редакции этого документа, а до 1 января 2019 года — утвердить его. Его разработкой занимается правительство Ростовской области, при этом, как утверждается, на основе принципов «максимальной открытости и вовлечённости общественности». Разработчики документа опираются на проектные инициативы муниципальных органов власти, реального бизнеса и населения. Прогнозные показатели реализации стратегии: объём экономики к 2030 году должен вырасти втрое, среднедушевые доходы населения — в 3,7 раза. Объём инвестиций в экономику, социальную, транспортную и иную инфраструктуру рассчитывают увеличить не менее чем в 3,6 раза.
«Если широкими мазками, то в стратегии должны быть учтены три основных составляющих: человеческий капитал, конкурентная экономика и территориальное развитие», — отмечал на встрече с журналистами по итогам года Василий Голубев. По его словам, это три больших блока, внутри которых идёт расщепление на отдельные направления. В любом случае, по мысли главы региона, каждое направление стратегии должно быть дополнено конкретными государственными программами. Пока же ценность это процесса в том, что он позволяет «услышать людей и отдельно каждую территорию».
Начался на Дону и процесс разработки стратегии Ростова до 2035 года, в котором принимает участие АЦ «Эксперт ЮГ». Как отметил гендиректор Аналитического центра «Эксперт ЮГ» Владимир Козлов, для городских элит это шанс обсудить образ будущего, «тот образ, на который они готовы работать сами». Главная проблема города, по его словам, заключается в поиске долгосрочного «драйвера экономического развития». Эти слова актуальны для каждого региона, где сейчас идёт разработка стратегий долгосрочного развития. С субъективной точки зрения во многих регионах процесс пока не имеет чёткой плановой структуры и целевых ориентиров, однако важно, что запущена сама стратегическая диагностика региональных возможностей, вызовов и угроз.
Разработкой стратегии в Ставропольском крае занимается консорциум экспертных организаций, включая Центр экономики и инфраструктуры, который выиграл тендер краевого правительства и теперь отвечает за ряд ключевых направлений стратегии и свод стратегии воедино, подчёркивают в краевом министерстве экономики.
Как отметила в ответе на запрос «Эксперта ЮГ» замминистра экономического развития Ставропольского края Жанна Устименко, «как не странно», ключевой трудностью при разработке стратегии развития Ставрополья, является «сам 172 ФЗ (закон «О стратегическом планировании в РФ, принятый в 2014 году. — “Эксперт ЮГ”) и методические рекомендации к нему, вернее, те слишком жёсткие и типовые рамки, в которых они “загоняют” региональную стратегию, несмотря на индивидуальные особенности и задачи каждого региона. Понятно, что создавались они с благой целью: познакомить регионы с практикой стратегического управления и дать базовые навыки того, как эту практику реализовывать. Однако в реальности это приводит к тому, что стратегия из сжатого, конкретного, ориентированного на действия документа с неизбежным выбором между разными вариантами и прохождением “стратегических развилок” превращается в аморфную декларацию “за всё хорошее, против всего плохого”, в которой развивать предполагается решительно всё. Приходится тратить много времени и сил на формальные, малоценные задачи, и в том числе на то, чтобы вписать в требуемый формат реальные стратегические ориентиры и планы действий».
По данным краевого минэкономики, ещё одна сложность — межведомственная координация при разработке и реализации стратегии. Этот вопрос пока «и на федеральном уровне не в полной мере удаётся обеспечить», а на региональном уровне «даже самые продвинутые и успешные регионы тоже испытывают большие проблемы с такой координацией».
В Калмыкии, как и в Ростовской области, привлекать специализированные организации к процессу составления стратегии не планируется. Правда, процесс её создания здесь пока больше сводится к актуализации уже существующей «Стратегии-2020». Основной трудностью процесса здесь, по данным министерства экономики Калмыкии, является отсутствие утверждённой правительством РФ Стратегии социально-экономического развития России, а также утверждённого прогноза социально-экономического развития страны на долгосрочный период. Положения этих документов нужно учитывать при разработке региональной стратегии, сказано в методических рекомендациях. Примерно так же обстоит дело и с написанием стратегии в соседнем Дагестане, по данным минэкономики этой республики. Пойдут по пути актуализации уже имеющихся стратегий в Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии и Ингушетии.
Пока ещё не начался процесс разработки стратегии в Волгоградской области. Областная администрация только объявила тендер. Как сообщается в документах закупки, начальная стоимость разработки — 20 млн рублей. Авторы должны предусмотреть инерционный, базовый и оптимистический сценарии реализации стратегии. Заявки на конкурс принимаются до 21 марта, победитель будет назван 23 марта. На создание стратегии отводится 210 дней, она должна быть готова к осени 2018 года.
Несмотря на то, что в большинстве регионов при разработке стратегий требование участия бизнес-структур и экспертного сообщества с формальной точки зрения было выполнено, в реальности этот процесс только начинает развиваться, часто носит формальный характер и ещё далек до построения эффективной конфигурации на основе независимых центров власти. Впрочем, преодоление этого процесса затрагивает, скорее, уже социально-политические процессы, происходящие в регионах. Для каждого из них сейчас важен сам факт того, что начало диалогу между бизнесом, властью и экспертным сообществом, пусть и по-разному, но положено.
