Минфину, который последовательно выступает против создания специального фонда для инфраструктурной ипотеки, судя по всему, придется сложить оружие. На стороне Минэкономразвития, автора этой идеи, и президент с премьером, и добрая часть кабинета министров, и компании, уже работающие с инфраструктурой, да и, наконец, насущная необходимость очевидна. Несмотря на то что уже десяток лет в стране существует механизм государственно-частного партнерства (ГЧП), темпы строительства и обновления дорог, аэропортов, не говоря уже о ЖКХ и другой инфраструктуре, крайне недостаточны.
Так, только для приведения в порядок транспортной инфраструктуры до 2025 года потребуется вложить порядка 10–15 трлн рублей — такие цифры привел министр транспорта РФ Максим Соколов на Российском инвестиционном форуме. В свою очередь глава РЖД Олег Белозеров считает, что столько потребуется на одни лишь железные дороги (привлекать дополнительные средства Белозеров предлагает как раз через инфраструктурную ипотеку).
МЭР оценивает разрыв в необходимых и реальных инвестициях в инфраструктуру в 1,6% ВВП только в 2019 году (запланированные вложения составят 3,2 трлн рублей при потребности в 4,8 трлн). Понятно, что профинансировать все это из бюджета невозможно. Но и с частными вложениями ситуация далеко не радужная. К тому же, полностью отдав возведение крупных объектов на откуп частникам, мы, во-первых, рискуем оказаться без необходимых объектов там, где их окупаемость под вопросом (социальная сфера, транспортная инфраструктура в небольших населенных пунктах и бедных регионах и т. д.), а во-вторых, утрачиваем контроль над развитием инфраструктуры. Строить ее будут исходя из сиюминутных интересов, в лучшем случае исходя из соображений быстрой окупаемости, но государству нужен комплексный подход к развитию страны. Выходом и может стать механизм инфраструктурной ипотеки, запущенный на федеральном уровне.
Занять на дорогу
Аналог инфраструктурной ипотеки есть и в США, где используется система, подобная нашим ГЧП, и «облигации частной деятельности» (private activity bonds). Эти облигации выпускают муниципалитеты с большими налоговыми преференциями для финансирования крупных проектов совместно с частными инвесторами. У нас, при наличии концессий и ГЧП, облигационный рынок так и не заработал, а регионы в вопросах привлечения денег крайне ограничены благодаря бюджетной политике и Минфину.
«Фокус инфраструктурного развития все больше смещается в регионы и муниципалитеты, — сказал “Эксперту” Денис Анисимов, заместитель генерального директора по финансовому развитию и управлению инвестиционными проектами ДСК “Автобан”. — Именно там основные проблемы с транспортной, социальной, жилищно-коммунальной и другой инфраструктурой, и именно там не хватает денег. Поэтому сейчас ГЧП становится так популярно — оно позволяет привлекать внебюджетные инвестиции на решение самых актуальных задач. Однако применение инструментов ГЧП на уровне регионов и муниципалитетов затруднено, что обусловлено слабостью бюджетов, отсутствием денег на предпроектные работы, подготовку и структурирование проектов ГЧП, сильным удорожанием проектов при отсутствии значимого государственного софинансирования на инвестиционной фазе, а также трудностью привлечения долгового финансирования, особенно под муниципальные риски. Да и, положа руку на сердце, нужно констатировать, что не в каждом субъекте федерации банки готовы финансировать проекты на принципах ГЧП». В этих условиях, поясняет г-н Анисимов, как раз необходимы инструменты федеральной поддержки, причем возможности ее получения должные быть понятными, постоянными, долгосрочными и справедливыми.
О необходимости инфраструктурной ипотеки президент России Владимир Путин говорил еще в прошлом году на Петербургском международном экономическом форуме. «Речь идет о внедрении своеобразной “инфраструктурной ипотеки”, когда инфраструктурный объект фактически покупается в кредит, полученный от частных инвесторов, а пользователи объекта этот кредит постепенно гасят», — объяснил суть механизма президент.
За разработку механизма взялось МЭР и к концу прошлого года предложило создать фонд инфраструктурного развития (ФИР), который стали называть фондом инфраструктурной ипотеки, или ГЧП 2.0, а также внести ряд изменений в действующие механизмы ГЧП.
Придумали рычаг
Самое важное в предложенном — собственно фонд. По задумке министерства, он должен выдавать инфраструктурным проектам так называемые капитальные гранты или гарантировать будущие денежные потоки. Такой фонд будет выпускать собственные облигации, которые будут обладать высоким рейтингом (Российская Федерация, по замыслу МЭР, будет выдавать гарантии на эти бумаги, к тому же часть расходов на обслуживание долга ФИР может компенсироваться за счет государственных расходов на инфраструктуру). Полученные таким образом деньги фонд будет направлять на частичную оплату строительства объектов инфраструктуры (те самые капитальные гранты) или на погашение обязательств регионов перед компаниями, вложившими деньги в такие проекты. Таким образом, ФИР возьмет на себя важнейшую функцию рычага, и это действительно может наконец-то раскрутить в стране механизм инфраструктурного строительства.
Фактически ФИР должен работать по модели, о которой «Эксперт» уже писал (см. «Заем “Обустроим Россию”», № 24 за 2017 год): создать массовый рынок стандартизированных финансовых инструментов на основе платежей, получаемых от инфраструктуры, прямых или косвенных (например, за счет прироста налоговых поступлений в местный бюджет), выступить кредитором последней инстанции для инвесторов в такие проекты и при этом создать четкие правила игры для всех участников рынка.
По данным «Эксперта», МЭР как раз предлагает сделать ФИР квалифицированным и ответственным партнером для участников рынка. Фонд будет разделять с ними риски окупаемости — но не принимать на себя риски строительства (или принимать их в ограниченном объеме). Так, ФИР должен взять на себя проверку инфраструктурных проектов, претендующих на бюджетные деньги, на предмет возможности упаковать их в ГЧП или концессию, предложить методологию оценки социальных и экономических эффектов от их реализации, чтобы регионы могли по этой методике оценивать проекты у себя и понимать, смогут ли они потом получить под проект финансирование в фонде.
Наконец, ФИР с помощью разных мер сможет в целом управлять инфраструктурным строительством в стране.
Насколько проработаны в предложении МЭР детали, сказать, к сожалению, пока нельзя — неясно, как будет развиваться рынок облигаций ФИР и самих инфраструктурных компаний, какие конкретно отрасли и типы проектов будут подпадать под стандарты фонда, кто будет разрабатывать методику их оценки и на каком основании. При этом последний вопрос — ключевой: если идея МЭР будет реализована, созданный им фонд станет курировать денежные потоки как минимум на 15 трлн рублей, и в таких условиях качество оценки проектов будет иметь первостепенное значение. Будут ли привлекаться инженеры и откуда их возьмут? На Сочинском форуме в поддержку ФИР очень активно высказывался глава ВТБ Андрей Костин — при этом ВЭБ сейчас активно продвигает фактически конкурирующий с ФИР проект, фабрику проектного финансирования. Победитель, очевидно, получит крайне большое влияние — не только на регионы, но и, например, на крупнейшие корпорации, так как будет решать, кто и на каком основании будет иметь право на деньги ФИР. Поэтому детали проекта МЭР имеют большое значение.
На гарантии для ФИР нужно 300 млрд рублей до 2020 года, а планируемый эффект от предложенных Минэкономразвития мер только за 2018 год — плюс 1,3 трлн рублей частных инвестиций в инфраструктурные проекты. В прогнозе ВВП на 2018–2020 годы МЭР отводит инфраструктурной ипотеке роль одного из главных драйверов экономики.
Пользуйтесь тем, что есть
В начале февраля Минфин направил в МЭР и в аппарат правительства письмо, в котором полностью раскритиковал идею ФИР. В частности, Минфин не видит ясности в схеме функционирования фонда и механизмов его наполнения. По мнению ведомства Антона Силуанова, а также согласной с ним Счетной палаты, ФИР — это «черный ящик»: туда деньги, а оттуда непонятно что. К тому же очередной фонд увеличит обязательства бюджета, а денег в бюджете и так не много. На прошедшем недавнем Российском инвестиционном форуме глава Минфина отметил, что сама идея хороша, но может быть реализована и без всякого фонда и дополнительных госгарантий — за счет имеющихся механизмов, например концессий или специализированных инвестиционных контрактов (СПИК). Предметом СПИКа может быть реализация частными инвесторами промышленных и (или) инфраструктурных проектов. В этом случае для расчетов за инвестиции в инфраструктуру регион получает возможность использовать дополнительные федеральные и региональные бюджетные доходы, которые возникнут от его реализации.
Комментируя различия в подходах МЭР и Минфина к финансированию инфраструктуры, партнер инвестиционной компании «ИнфраКАП», профессор Финансового университета Александр Баженов проводит аналогию между ФИР и работой ГК «Автодор»: инвесторы заключают с «Автодором» концессионные договоры с платой концедента или минимальным гарантированным доходом либо так называемые долгосрочные инвестиционные соглашения (закупки строительных работ в рамках ФЗ-223 с оплатой в рассрочку). «Автодор» оплачивает свои обязательства за счет собираемых в его пользу доходов, средств собственной инвестиционной программы, фондируемой в том числе за счет выпуска собственных долговых обязательств с бо́льшим сроком обращения, чем финансирование, привлекаемое инвесторами проекта. Расчет по этим обязательствам «Автодор» произведет, получая доходы от оплаты проезда после завершения расчетов с инвесторами. К тому моменту должны вырасти и платежеспособность, и объемы трафика. Теоретически в это время оказывается возможной и приватизация платной дороги. Схема же МЭР допускает финансирование не только в рамках обособленных проектов, но и, например, финансирование корпоративных обязательств инфраструктурных компаний или регионального долга, выпускаемого для развития инфраструктуры. Для погашения долговых обязательств ФИР должны направляться бюджетные средства будущих периодов, и, в отличие от модели «Автодора» с платой концедента, не очень понятно, как определить их размер.
Что же касается предложения Минфина о СПИК, то тут, как говорит Александр Баженов, принцип увязки расчетов за инфраструктуру с определением территории, на которой формируются дополнительные доходы, соответствует международному опыту реализации принципов tax increment finance, и, как и в случае с «Автодором», расчеты производятся по конкретному механизму в рамках конкретного проекта. «Фактически предложение Минфина воспроизводит предложение Внешэкономбанка образца 2012 года по модернизации бюджетного механизма Инвестиционного фонда РФ. Возможно, в силу этого обстоятельства предложение Минфина мне представляется более конкретным. Кстати, еще тогда оно было согласовано Минэкономразвития», — говорит г-н Баженов.
Однако, по его словам, выбор того или иного механизма сейчас не главное. «Попытка свести дискуссию о развитии финансового рынка для инфраструктуры к развитию рынка концессий или ГЧП представляется негодной и ведущей далеко в сторону от решения реальных задач развития, — утверждает Александр Баженов. — Обычно концессии или ГЧП используют для привлечения частного бизнеса, который имеет специфические компетенции для решения инфраструктурных проблем, когда с такими проблемами не может справиться власть. Но в стране уже заключено более двух тысяч коммунальных концессий, при этом квалифицированных операторов, способных решать в рамках концессий технические, сбытовые и регуляторные проблемы, не больше чем пальцев на одной руке, а облигаций концессионеров на рынке всего около двадцати выпусков. Для более быстрого решения рутинных проблем обновления инфраструктуры гораздо проще было бы использовать другие финансовые инструменты, как, например, целевые муниципальные заимствования. Смешно, что общий драйв с принципиальным концессионированием всего и вся в коммуналке сменяется оппортунистическим подходом, когда оказывается, что на коммуналку от Нового банка развития средства можно взять только через бюджетную систему».
ГЧП и другие аббревиатуры
Закон о концессионных соглашениях действует с 2005 года. Суть концессии в том, что концессионер обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество, а потом это имущество эксплуатировать определенное время, получая доход. В 2015 году был принят Закон о ГЧП, который дал возможность появления частной собственности на публичную инфраструктуру. При этом инвестор обязан обеспечивать полное или частичное финансирование создания такой инфраструктуры и эксплуатацию объекта в соответствии с его целевым назначением. И в случае концессии, и в случае ГЧП компания, которая будет строить, использует свои или заемные деньги, например кредиты или выпуск облигаций, при госконтракте могут быть еще субсидии из госбюджета.
Механизмы привлечения денег при этом весьма ограничены по причине зарегулированности как эмитентов, так и институциональных инвесторов. К настоящему времени, по подсчетам Национальной ассоциации концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру (НАКДИ), концессионных облигаций выпущено всего на 89,7 млрд рублей. И в ГЧП, и в концессиях то и дело возникают правовые коллизии, которые сильно тормозят инвестиции. Один из примеров — дорога Стерлитамак — Магнитогорск. В апреле 2016 года правительство Башкирии приняло решение о строительстве, реконструкции и обслуживании участка дороги. ООО «Башкирдорстрой» предложило построить дорогу за 14 млрд рублей, из них 7,9 млрд из бюджета региона, а плата концедента (покрытие расходов на эксплуатацию и ремонт построенной дороги, тоже из бюджета) составила 11,8 млрд. В какой-то момент Федеральная антимонопольная служба решила, что концессия — это когда государство возвращает только часть затрат компании концессионеру, а не полные затраты, и постановила, что конкурс должен быть отменен, а контракт между «Башкирдорстроем» и Башкирией должен быть заключен по Закону о госзакупках.
Будь над концессией партнер в виде федерального фонда, такая ситуация вряд ли была бы возможна.
Игроки инфраструктурного рынка знают о разработке МЭР и поддерживают ее — причем надеются, что механизм инфраструктурной ипотеки будет распространен не только на дороги, но и на ЖКХ, энергетику, промышленность и т. д. «Механизм инфраструктурной ипотеки, по нашему мнению, может способствовать созданию благоприятных условий для инвестиций в тепловую энергетику и ЖКХ в целом за счет привлечения дополнительных финансовых средств в отрасль. Эффективность инфраструктурной ипотеки во многом будет зависеть от выбранных государством критериев отбора проектов, условий предоставления средств их стоимости», — сказал «Эксперту» гендиректор ПАО «Квадра» Семен Сазонов.
«Для любых долгосрочных и финансово емких проектов важна гарантия стабильности, — говорит Сергей Тен, депутат Государственной думы РФ, член комитета по транспорту и строительству. — Законодательство не гарантирует солидарной ответственности бюджетов за риски проекта, в том числе выплату компенсации при расторжении, которая очень важна для кредиторов. Сегодня в регионах практически не реализуются инфраструктурные проекты, за исключением двух-трех. Инфраструктурная ипотека даст возможность за счет консолидированных средств инвесторов, банков, фондов под гарантии государства строить серьезные, а главное, социально значимые объекты. К примеру, в Иркутской области и Якутии по этой схеме “Газпром” и “Роснефть” могли бы построить, в переходном типе покрытия, автомобильную дорогу федерального значения “Вилюй”, где сейчас 700 километров — автозимник».
«Минэкономразвития приглашало игроков рынка для консультаций по вопросам инфраструктурной ипотеки, — говорит Денис Анисимов из ДСК “Автобан”. — Считаем, что она может стать действенным механизмом в условиях дефицита квалифицированных инвесторов — такие инвесторы есть и сегодня, но при нынешних условиях их недостаточно: у нас есть банки, которые финансируют проекты ГЧП, и ликвидность у них есть. А вот инвесторов, которые могут в полной мере обеспечить необходимое акционерное (так называемое equity) финансирование, совсем немного. Те же, что есть, вынуждены брать на себя не только необходимые инвестиции в проект, но и обеспечение по всем обязательствам (в том числе гарантийным) проектной компании, а кроме того, зачастую еще и расходы на предпроектную стадию». Сегодня, добавляет г-н Анисимов, нужны средства софинансирования разработки региональных проектов на предпроектной стадии и на стадии структурирования государственно-частного партнерства, средства софинансирования проектов создания инфраструктуры на принципах ГЧП на инвестиционной стадии в виде капитального гранта. Даже если такое государственное софинансирование будет на возвратной основе, но относительно дешевым, уже это будет большим подспорьем.
