Казалось бы, жизнь в провинции налаживается: с профицитом исполняются бюджеты 76 регионов (по данным Минфина на конец сентября 2018 года, совокупный профицит — 877 млрд рублей), и всего девять регионов показывают дефицит — 17 млрд рублей. Таким образом, в этом году впервые с 2014-го совокупные доходы регионов могут превзойти их расходы. Напомним, в 2017 году дефицит регионов вырос до 15,5 млрд рублей, в 2016-м он составлял 2,4 млрд, а в 2015 году — 108,2 млрд рублей. Можно ожидать профицита региональных бюджетов в целом и по итогам года.
Причины роста доходов в этом году просты: растут поступления от налога на прибыль и от НДФЛ — на 12–15% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.
«В 2017 году налоговые и неналоговые доходы областного бюджета увеличились к уровню 2016 года на 7,5 процента, или на 4,8 миллиарда рублей, в текущем году ожидаем прирост к 2017 году около 15%, или порядка 10 миллиардов рублей», — рассказали в Воронежской области. «Поступления налоговых и неналоговых платежей в бюджет области за девять месяцев 2018 года возросли к аналогичному периоду 2017-го на 16,3 миллиарда рублей, или на 11,4%, и составили 158,8 миллиарда рублей, — рассказала Галина Кулаченко, вице-губернатор — министр финансов Свердловской области. — Обеспечить сбалансированность бюджета на 2018 год также помогли изменения бюджетного законодательства в части расширения возможности использования временно свободных средств государственных бюджетных и автономных учреждений».
Налоги — виновники торжества
Итак, рост доходов регионов произошел за счет роста налога на прибыль, НДФЛ, налога на имущество и безвозмездных перечислений из бюджета (за счет централизации одного процента налога на прибыль с 2017 года).
Напомним, что с 1 января 2018 года работникам бюджетной сферы должны были повысить зарплату, на что требовалось 280,1 млрд рублей; 80,4 млрд из них собирался выделить федеральный центр.
«Новый указ финансируется из федерального бюджета через субсидии. Трансферты региональным бюджетам в новом законе увеличились почти на полтриллиона по сравнению с тем, что было заложено в текущем Законе о бюджете 2018–2020 годов, — поясняет Александр Дерюгин, старший научный сотрудник лаборатории исследований бюджетной политики Института прикладных экономических исследований (ИПЭИ) РАНХиГС. — То, что зависит от федерации, федерация делает».
Что касается НДФЛ, то его рост во многом обеспечен ростом МРОТ — и тем же самым повышением зарплат бюджетников. «НДФЛ вырос во многом из-за повышения минимального размера оплаты труда с 1 мая 2018 года до уровня прожиточного минимума (с 9489 до 11 163 рублей), а также благодаря продолжению доведения до целевых показателей зарплат отдельных категорий госслужащих по указам 2012 года», — пояснили аналитики рейтингового агентства Standard & Poor's. «В 2018 году продолжается опережающий рост зарплат бюджетников, и поэтому в том числе растет НДФЛ. Хотя обеспечить только за счет бюджетников общий рост доходов на 12 процентов невозможно, а значит, зарплаты сейчас, видимо, растут быстрее, чем производительность труда», — добавляет Александр Дерюгин.
Налог на имущество продолжает расти в связи с отменой некоторых льгот и перехода к кадастровой оценке недвижимости, а налог на прибыль — во многом из-за роста цен на нефть.
Однако у регионов растут не только доходы, но и расходы. Напомним, что повышение зарплат бюджетникам по старым майским указам 2012 года и исполнение остальных пунктов тех президентских майских указов (поддержка культуры, трудоустройство инвалидов и т. д.) полностью лежит на регионах. Кроме того, региональные правительства накопили огромные долги в предыдущие годы.
В итоге профицит регионы совершенно не радует. Несмотря на рост доходов, большинство инвестиционных проектов заморожены, а бюджетные организации вынуждены экономить буквально на всем и продолжают проводить оптимизацию и сокращать расходы всеми доступными способами. Как рассказал в беседе с «Экспертом» руководитель одной из бюджетных организаций Подмосковья, год от года правительство области одобряет этой организации бюджет все меньше и меньше — в абсолютных цифрах. Денег не хватает ни на что, у организации растут долги перед поставщиками. И это не единичный случай — такие ситуации сложились в бюджетной сфере многих регионов. Так, в Новгородской области растет задолженность за поставленную электроэнергию. «Общий размер задолженности потребителей Новгородской области, финансируемых из различных уровней бюджета, по состоянию на первое сентября 2018 года составляет 114 миллионов рублей, — рассказал “Эксперту” Алексей Ситдиков, заместитель генерального директора по развитию ПАО ГК “ТНС энерго”. — Основные должники — центральные районные больницы Новгородской области».
Да, такие способы сэкономить скорее исключение, гораздо чаще региональные минфины оптимизируют расходы за счет сокращения количества льгот, повышения налоговой нагрузки, оптимизации системы госуправления и экономии на закупках. Например, в Волгоградской области за счет внедрения автоматизированной информационной системы для госзакупок с 2014 года удалось сэкономить 7,6 млрд рублей.
Ворох «бумажных» профицитов
С 2017 года Минфин РФ стал более тщательно следить за исполнением региональных бюджетов. Напомним, год назад несколько регионов оказались на грани банкротства — их правительства так активно занимали на открытом рынке деньги для финансирования майских указов 2012 года, что в конце концов все их доходы стали уходить на погашение процентов по долгам. Тело долга не уменьшалось, и приходилось вновь и вновь занимать деньги на рынке. Тогда в октябре 2017 года президент Владимир Путин дал старт программе рефинансирования бюджетных кредитов. В ее рамках субъект подписывал соглашение с Минфином о том, что берет на себя обязательства сокращать размер госдолга и соблюдать нормативы по соотношению доходов и долга. В обмен регион получал возможность погасить долг по бюджетным кредитам в течение более длительного времени. Регионы, которые захотели воспользоваться программой рефинансирования, должны были оптимизировать расходы бюджета, найти дополнительные источники доходов, исключить неэффективные льготы. «В начале 2018 года мы без каких-либо сложностей вступили в федеральную программу реструктуризации бюджетных кредитов сроком на семь лет, а взамен взяли на себя обязательства постепенно, за период действия программы, снизить долговую нагрузку с 78 до 51 процента», — рассказал «Эксперту» Александр Бурков, губернатор Омской области. По его мнению, требования Минфина РФ к эффективности налоговых льгот, к обоснованности расходов и к своевременности освоения федеральных средств хоть и жесткие, но справедливые.
Так получилось, что задача сократить расходы, нарастить доходы и повысить качество сбора и администрирования налогов стояла перед подавляющей частью региональных правительств, вступивших в программу рефинансирования, — вне зависимости от того, насколько они успешны и получают ли они дотации. О таких требованиях в соглашении с Минфином нам сообщили в Воронежской, Свердловской, Волгоградской, Омской, Архангельской, Орловской областях и в Республике Башкортостан. Более того, в соглашении регионы приняли на себя дополнительный риск в виде наказания за его нарушение. «В случае невыполнения обязательств соглашения в отношении должностных лиц субъекта РФ применяются меры дисциплинарной ответственности, а также подлежит сокращению в размере пяти процентов объем дотации из федерального бюджета на очередной финансовый год», — рассказывают о мерах наказания в пресс-службе минфина Республики Башкортостан.
Жесткость Минфина РФ в контроле за исполнением региональных бюджетов оказалась достаточно эффективной — по крайней мере, на общий взгляд. «В целом в 2018 году мы видим положительную динамику: на первое августа консолидированные бюджеты субъектов федерации исполняются с профицитом, при этом профицит вырос более чем на треть к соответствующему периоду прошлого года», — рассказали «Эксперту» в S&P.
Еще одно нововведение при формировании региональных бюджетов предусматривает Закон о федеральном бюджете 2017–2020 годов. На этот период предусмотрено перераспределение части налога на прибыль — дополнительный один процент перечисляется в федеральный бюджет, а тот затем распределяет эти деньги в пользу наиболее нуждающихся регионов. Объем господдержки отдельных регионов при этом может даже удваиваться.
Обратную сторону действия всех правил Минфина можно увидеть, если посмотреть на структуру расходов бюджетов. «Общий объем доходов и расходов по-прежнему остается низким. Многие расходы — на инфраструктурное развитие и так далее — сейчас заморожены. Регионы на всем экономят, выполняя прошлые указы президента и что-то из нового указа», — отмечает Александр Дерюгин. Да и в целом в относительном выражении и доходы, и расходы регионов сильно отстают от уровня 2011 года.
В сентябре аудиторская компания PwC представила свой рейтинг эффективности региональной налоговой политики по итогам 2017 года. По нему выходит, что далеко не все субъекты федерации используют свой налоговый потенциал на полную мощность. Лидеры рейтинга — Москва, Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Башкортостан — применяют все возможные инструменты налоговой политики: расчет налога на имущество и физических и юридических лиц происходит на основании кадастра, установлена налоговая ставка по транспортному налогу, стоимость патентов. В аутсайдерах рейтинга — Красноярский край, Смоленская область и Республика Северная Осетия — Алания. В этих регионах, например, не используется налогообложение на основании кадастровой стоимости недвижимого имущества. Конечно, с точки зрения бюджетов переход на налогообложение по кадастру — это значительный резерв, но только власти на местах могут определить оптимальный уровень налоговой нагрузки.
Впрочем, вполне возможно, что вскоре регионам с относительно мягкой налоговой политикой все же придется задействовать все резервы. По данным S&P, общие расходы региональных бюджетов за первые семь месяцев 2018 года выросли более чем на 10%. А сейчас из-за действия соглашений с Минфином большая часть регионов должна еще снижать размеры госдолга.
Не до расходов
Казалось бы, если есть профицит — значит, есть дополнительные средства. Однако с легкостью распоряжаться ими регионы могут далеко не всегда. «Профицит бюджета может накапливаться в остатках на казначейском счете и использоваться, например, на досрочное погашение банковского долга. Текущие расходы покрываются из текущих доходов, а перечисления в бюджетные учреждения заложены в расходы. Если на середину года у региона сформировался большой уровень остатков за счет профицита, то он может решить, куда их направить», — поясняют алгоритм действий региональных правительств при управлении накопленным профицитом в S&P.
Однако вряд ли в текущей ситуации регионы решат активно инвестировать и вообще наращивать траты — слишком туманно их будущее. Серьезного экономического роста не ожидается, цены на нефть сегодня растут, а завтра могут и упасть, и что тогда будет с доходами? Да еще и перекредитоваться становится не так просто. «Правительство перестало выдавать новые бюджетные кредиты, при этом большая часть ранее выданных реструктуризируется, а в целях поддержания ликвидности регионы имеют доступ к дешевым краткосрочным кредитам Федерального казначейства», — рассказывают в S&P. «Сейчас новые бюджетные кредиты не предоставляются, — поясняет Александр Дерюгин. — Запущена реструктуризация бюджетных кредитов, которые предусматривают не их списание, а погашение в течение более длительного периода.
Это погашение сопровождается необходимостью рефинансирования — не у всех регионов есть возможность просто погашать бюджетные кредиты, и они вынуждены либо занимать на рынке у кредитных организаций под более высокий процент, либо выпускать ценные бумаги. Поэтому многим регионам сейчас выгоднее дополнительные средства потратить на погашение бюджетных кредитов, чем на реализацию замороженных проектов, потому что никто не знает, что будет дальше, и цены на нефть вряд ли продолжат расти». Более того, в реальном выражении доходы и расходы регионов существенно ниже, чем десять лет назад, отмечает Александр Дерюгин, так что ситуация во многих регионах никак не радужная.
S&P обращает внимание, что при этом на фоне снижения ставок и сворачивания программы бюджетных кредитов объем облигаций субъектов федерации вырос более чем на 20% по сравнению с прошлым годом.
Естественно, ни один из регионов не заявляет о снижении расходов на исполнение социальных обязательств. Говорят об оптимизации. «В рамках программы оптимизации расходов областного бюджета будет продолжено проведение мероприятий по оптимизации мер социальной поддержки исходя из принципа нуждаемости, оптимизации инвестиционных расходов, оптимизации расходов на обслуживание государственного долга, оптимизации отдельных функций органов государственной власти», — обещают в администрации губернатора и правительства Архангельской области.
Однако, похоже, оптимизация все чаще будет выливаться в растущие долги по госзакупкам или услугам ЖКХ, а также в сокращение штата и ставок в бюджетных организациях.
