Тема развития агломераций, которой много лет призывали заняться бизнес и эксперты, в течение последнего года пришла в движение. Стратегия пространственного развития России до 2025 года дала теме идеологическую базу — именно от агломераций страна ждёт экономического роста. Ростовская агломерация заявлена в документе как третья по численности населения после Московской и Санкт-Петербургской — в её ареале живут и работают 2,4 млн человек. Законодательное собрание Ростовской области рассматривает законопроект о создании агломераций (прошёл второе чтение), принят закон о статусе столицы Ростовской области, по которому Ростов получает новые возможности. Ещё один повод — в январе создана рабочая группа для рассмотрения вопроса о присоединении к Ростову Аксая и Батайска. А команда ростовских управленцев под руководством министра экономического развития региона Максима Папушенко осенью выиграла Гран-при федеральной образовательной программы РАНХиГС «Лидеры изменений» с проектом «Ростов-на-Дону — первый мегаполис юга России». В проекте, в частности, говорится о том, что население Ростовской агломерации за 10 лет может вырасти до трёх млн человек, если выстроить миграционную и экономическую политику (см. интервью одного из авторов проекта, генерального директора Агентства инвестиционного развития Ростовской области Игоря Буракова на стр. 55). Проект обозначает одну из главных целей управления развитием Ростовской агломерации — она должна наращивать население и привлекать миграционные потоки не из области, а из страны в целом и со всего мира. Для Ростовской агломерации этот вопрос стоит наиболее остро — она практически не растёт, особенно в сравнении с соседней Краснодарской.
Второй важный аспект развития агломерации — это связность территорий внутри неё. Чтобы агломерация развивалась как единое пространство, нужно синхронизировать планы и программы всех территорий агломерации. Самый простой путь — это укрупнение ядра агломерации за счёт присоединения ближайших городов и районов, но урбанисты и градостроители считают, что агломерации нужна тонкая надстройка межмуниципального управления, а не только укрупнение. Закон о создании Ростовской агломерации должен позволить вплотную заниматься этой проблемой.
Ростовская агломерация: присоединять новые территории или сотрудничать?
В проекте «Ростов-на-Дону — первый мегаполис юга России» границы Ростовской агломерации размыты. По словам Игоря Буракова, главный критерий того, что город входит в агломерацию — это часовая доступность центра её ядра. Поэтому границы агломерации динамичны, их может изменить даже новое расписание электричек и введение скоростных поездов. Первый круг — это Батайск, Азов, Аксайский и Мясниковский районы, но в агломерацию входят и другие субъекты — от 13 до 18 территориальных единиц чувствуют на себе влияние Ростова-на-Дону. Это влияние и положительные эффекты нужно усиливать специально, считает Игорь Бураков. Для этого прежде всего нужно развивать транспортную доступность городов.
По словам директора Южного градостроительного центра Сергея Трухачёва, ёмкое определение агломерации — это единый рынок труда. «Если вы, живя условно в хуторе Щепкин, считаете для себя возможным каждый день ездить на работу в Ростов, значит, вы живёте в одной агломерации», — говорит он.
Первые, кто это понимает и пользуется эффектом агломераций, — застройщики и производители. Это хорошо видно по пространственному распределению строительства жилья в пределах Ростовской агломерации и производственным площадкам. Так, в Батайске несколько крупных застройщиков реализуют проекты жилья с расчётом на население Ростова-на-Дону. Это и «Южный берег» от «Девелопмента-Юг», и «ТеслаДом» от «ИНПК Девелопмент». «Группа Агроком» переносит свой завод «Тавр» в Батайск, а «Роствертол» полностью локализует там же своё производство до 2023 года. Аксайский район связан с Ростовом-на-Дону крупнейшим в области торговым центром «Мега». Крупный московский застройщик — ГК «ПИК» построил там жилой комплекс «Норд» тоже с расчётом в том числе и на ростовчан. Подобные проекты появляются в результате развития агломерации и сами усиливают связи между разными муниципалитетами. Ещё больше влияют на укрепление связей в агломерации транспортно-логистические проекты. «Границы “Большого Ростова” фактически установлены новым аэропортом Платов, Северным и Восточным обходами», — отмечает партнёр концерна «Единство» Игорь Далаксакуашвили.
Один из сценариев развития Ростовской агломерации — присоединение ближайших территорий, в частности, Аксайского района и Батайска. Эти инициативы уже даже успели вызвать массовые протесты, что говорит о том, что агломерация — сложная тема, и её нельзя понимать просто как укрупнение. «Агломерация — это естественное объединение территорий, не являющееся общим муниципалитетом и имеющее общий рынок труда — поясняет урбанист Михаил Векленко. — Присоединение территорий — это советская модель, которая не приведёт к развитию агломерации».
«Возникновение городских агломераций — естественный мировой процесс. Близкие друг к другу города больше не существуют автономно друг от друга, они связаны мобильностью горожан — трудовой, культурной, медицинской и так далее, — говорит главный архитектор Регионального научно-исследовательского и проектного института градостроительства Александр Бояринов. — Проблема в том, что в России этот процесс развивается де-факто, но де-юре никак не закреплён. Городами продолжают управлять как автономными субъектами. Такой подход диктует 131-ФЗ “О местном самоуправлении”. Муниципальные власти планируют инфраструктуру, транспорт, жильё, не учитывая ближайшие территории, которые уже связаны мобильностью горожан. Настало время вовлекать городские власти внутри агломерации в сотрудничество и координировать планы и программы развития. Речь не идёт о присоединении территорий к ядру агломераций, нужно усилить межмуниципальное сотрудничество».
«Идеи с присоединением территорий связаны с двумя вещами — потенциально это может расширить бюджетные возможности. Нельзя сбрасывать со счетов специфичные проблемы приграничных территорий в агломерации, когда дети не могут ходить в детский сад поблизости, потому что формально он относится к другому муниципалитету. Или город не может развивать какие-то проекты из-за того, что подходящий участок находится на смежной территории, — объясняет генеральный директор Южного регионального научно-исследовательского и проектного института градостроительства Дмитрий Павленко. — Подобные решения создают риски и конфликты. Например, налоговые ставки, кадастровая оценка недвижимости в городах и сельских районах могут отличаться. Кроме того, для инвесторов часто разница в стоимости ресурсов на общем рынке делает те или иные территории более привлекательными, а присоединение может эту разницу нивелировать». По его словам, нужно не присоединять территории, а создавать межмуниципальную надстройку для управления развитием агломерацией и решения проблем жителей, тем более что границы агломерации всегда динамичны и никогда не равны административным.
«Развитие агломераций сдерживают административные барьеры. Но даже в сложившихся законодательных условиях можно подписывать межмуниципальные соглашения и развивать общие инициативы. Кроме того, Минфин России внёс законопроект о возможности горизонтальных трансфертов между регионами и муниципальными образованиями. Межмуниципальное сотрудничество становится фактором привлекательности городов и агломераций», — говорит генеральный директор Института экономики города Александр Пузанов. По его словам, города и районы, которые входят в агломерацию, прежде всего должны договориться о единой концепции развития территории, согласовать генеральные планы и транспортные схемы. Он подчёркивает, что один из вызовов для российских агломераций — концентрированность всех ресурсов только на ядре агломерации, в нашем случае на Ростове. «Благоприятные условия должны быть не только в Ростове-на-Дону, но и во всех населённых пунктах агломерации. Не только жители Батайска должны ездить на работу в Ростов, но и ростовчане должны находить привлекательную работу в Батайске. Но сегодня, к сожалению, агломерационные процессы — центробежные», — добавляет он.
Мигранты и студенты пополнят Ростовскую агломерацию
Несмотря на то, что Ростовская агломерация признана одной из крупнейших в России и насчитывает более двух млн человек, она не растёт теми темпами, которые могли бы обеспечить ей развитие. Так, ядро агломерации — миллионник Ростов-на-Дону — с 2013-2017 годы выросло всего на 21 тысячу человек (данные из Стратегии социально-экономического развития Ростова-на-Дону до 2035 года). Сейчас население города составляет 1,13 млн человек. И это на фоне Краснодара, который растёт в пять раз динамичнее, чем Ростов. На 20 тысяч человек Краснодар прирастает каждый год, а не в пятилетку. Из числа городов, которые входят в Ростовскую агломерацию, растёт Батайск — с 2013 по 2017 годы на 11 тысяч человек — с 115,6 тысячи человек до 126,7 тысячи человек (данные базы Росстата по городам и муниципальным районам). Аксайский муниципальный район прирос за этот же период более чем на 8 тысяч человек — с 61,1 тысячи человек до 69,6 тысячи человек. Население Мясниковского муниципального района, примыкающего к Ростову-на-Дону, выросло с 41,2 тысячи человек до 46,7 тысячи человек за этот период. А вот Азов теряет население. С 2013 года оно сократилось на 2,3 тысячи — до 80,7 тысячи человек. Это первый круг городов и районов, которые больше всех чувствуют на себе агломерационные эффекты. В стратегическом документе Ростова-на-Дону одной из угроз для города называют потерю населения и статуса столичного центра ЮФО.
В проекте «Ростов-на-Дону — первый мегаполис юга России» говорится, что Ростовская агломерация насчитывает 2,4 млн человек и может вырасти до трёх млн человек за 10 лет. Александр Бояринов считает, что оценка численности Ростовской агломерации в работе команды управленцев всё-таки завышена. Реальные агломерационные эффекты чувствуют на себя до двух млн человек, а не 2,4 млн. Ещё более нереальным сегодня кажется рост населения агломерации до трёх млн человек. «Те цифры, которые называет Игорь Бураков, скорее относятся не к агломерации, а к более крупной пространственной структуре, которая захватывает города с временной доступностью более часа. Тем не менее, ни сама агломерация, ни города Ростовской области действительно либо не растут активно, либо не растут вообще. И это вызов для экономического развития, особенно это касается ядра агломерации — Ростова-на-Дону. Поэтому вопрос, как вернуть донской столице демографический рост — один из главных для города и агломерации», — говорит г-н Бояринов.
В базовом сценарии развития Ростов-на-Дону должен вырасти до 1,16 млн человек к 2030 году. Это темпы предыдущего периода развития. В инновационном сценарии численность населения Ростова должна составить 1,19 млн человек до 2030 года. Вопрос — как наращивать население и в Ростове, и в агломерации. «В России население практически не растёт, поэтому российские агломерации конкурируют за одних и тех же людей внутри страны. Если нет высокого уровня рождаемости населения и международной миграции, то агломерациям остаётся только выигрывать конкуренцию у других городов и создавать более привлекательные условия. Для Ростова-на-Дону главный конкурент — Краснодар, который сейчас стремительно развивается. Эти города конкурируют за примерно один и тот же поток мигрантов», — замечает Александр Пузанов.
Игорь Бураков считает, что нужна программа по привлечению людей в Ростовскую агломерацию. Он выделяет три ключевых группы — это студенты ростовских вузов, русскоязычные мигранты и военные пенсионеры. По его словам, в вузах Ростовской агломерации учатся ежегодно 120-150 тысяч человек, многие из которых приезжают из других городов ЮФО и России. Их нужно привязывать к территории выгодными условиями, одно из которых — льготная ипотека для студентов-отличников.
В Ростовской области действительно сильна студенческая миграция. В рейтинге регионов России по показателям студенческой миграции (исследование молодёжной миграции России Института демографии ВШЭ) Ростовская область занимает 8 место, уступая только столичным и богатым на природные месторождения регионам. Краснодарский же край в этом рейтинге — на 22 месте.
По словам заместителя главы администрации Ростова-на-Дону по вопросам экономики Светланы Камбуловой, в стратегию города до 2035 года заложены механизмы привлечения «умной миграции» на базе существующих интеллектуальных ресурсов. Прежде всего это создание в рамках национального проекта «Наука» Ростовского научно-образовательного центра мирового уровня и комплексная поддержка специалистов и их семей при переселении и интеграции в социум.
«Но для того, чтобы студенты оставались в регионе, намного важнее рынок труда, чем льготные условия. Учебная миграция действительно часто рассматривается как мягкий вход на рынок труда, но если он не развит, студенты будут уезжать в более привлекательные экономически регионы. Доступность жилья — важный критерий, но по сравнению с работой — второстепенный», — комментирует доцент Института демографии ВШЭ, один из авторов исследования Никита Мкртчян.
Пока же рынок и образовательный потенциал города не соотносятся с рынком труда ни в структуре предложения, ни в зарплатных ожиданиях, следует из стратегии развития Ростова до 2035 года. Соискателями на рынке труда, особенно среди молодого поколения, рассматриваются вакансии преимущественно в гуманитарных сферах, в то время как из 8,9 тысячи вакансий, зарегистрированных на 1 января 2018 года в общегородском банке данных, 60,3 % — предложения по рабочим специальностям. В среднем по Ростову-на-Дону за 2017 год среднемесячная начисленная заработная плата составила 33,6 тысячи рублей. При этом по заявленным вакансиям средняя заработная плата составляла 18,6 тысячи рублей.
Вторая крупная группа, над которой можно работать целенаправленно, — русскоязычные мигранты из бывших советских республик. Им нужно помогать легально выйти на рынок труда в агломерации — упростить бюрократические процедуры, создавать миграционные центры для повышения квалификации и социализации. Военные пенсионеры тоже рассматриваются как внутренние мигранты из северных городов.
«Миграционной политикой на региональном уровне заниматься практически невозможно, это сфера федерального регулирования. Вообще-то миграционные потоки создаёт не политика, а экономика, — продолжает Никита Мкртчян. — Если экономика растёт, то не нужно никакой миграционной политики. Люди сами приедут, сами купят жильё. Поэтому нужно заниматься не миграционной политикой, а экономической». По его словам, в России есть примеры, когда средний регион стал привлекательным за счёт экономической политики. Это, скажем, Калужская область, которая из дотационного региона превратилась в лидера экономического развития, разместив на своей территории заводы крупнейших автомобильных производителей.
