Переход от разрозненных мер поддержки к мерам, которые способствовали бы реализации промышленной политики, обсуждался и на недавнем Национальном промышленном конгрессе (НПК) PromSpace, организованном РБК.

Сегодня приоритетные направления промышленной политики закреплены указом президента № 309 от 1 мая 2024 года, объяснял на пленарной сессии замминистра промышленности и торговли Василий Шпак: «В нем поставлены задачи по обеспечению технологической независимости и суверенитета по широкому спектру направлений. Развитие этих направлений заложены в девяти национальных проектах технологического лидерства».

В свою очередь, к нацпроектам привязаны программы государственной поддержки. У бизнес-инициатив, которые входят в контур государственных приоритетов, больше шансов получить субсидии. Однако эксперты указывают на недоступность инструментов, непредсказуемость изменений и отсутствие долгосрочного прогнозирования.

«По сути, то, что делает Минпромторг, — это промышленная политика, — сказала “Моноклю” доктор экономических наук, профессор кафедры экономики и управления предприятиями и производственными комплексами Санкт-Петербургского государственного экономического университета (СПбГЭУ) Елена Ткаченко. — Но она как лоскутное одеяло — бессистемная, несбалансированная по целям, ресурсам и срокам».

Существующие инструменты

Стопроцентная «дочка» Сбера компания Strategy Partners реализовала свыше 70 проектов по привлечению господдержки с общим бюджетом более 600 млрд рублей. «Все проекты, которые мы берем в работу после предварительного анализа, доходят до логичного завершения [и получают господдержку]», — рассказал нам директор направления «Господдержка» Strategy Partners Вадим Аникин. Но признал, что «без обращения к консультанту далеко не все инвестиционные проекты изначально готовы к прохождению экспертизы банков и институтов развития».

Одним из наиболее эффективно работающих инструментов эксперт называет займы от Фонда развития промышленности (ФРП). Базовая программа фонда «Проекты развития» позволяет привлечь от 100 млн до 2 млрд рублей на срок до пяти лет. Базовая ставка по программе составляет 5% годовых, но при выполнении специальных условий: например, при наличии гарантии банка, при покупке российского оборудования или ПО она может снизиться до 3%. Средства займа можно направить на разработку новых продуктов и технологий, инжиниринг, приобретение оборудования, прав на результаты интеллектуальной деятельности, финансирование отдельных расходов на опытно-конструкторские работы и выпуск пилотных партий продукции. Есть у ФРП и более специализированные программы.

Для более крупных промышленных проектов действует Кластерная инновационная платформа (КИП) от Минпромторга, где ФРП выступает оператором. Программа предусматривает льготные кредиты от 2 до 100 млрд рублей при ставке не более 11%.

Фабрика проектного финансирования от ВЭБ.РФ ориентирована на проекты от 3 млрд рублей с окупаемостью до 30 лет и сроком финансирования до 20 лет. Ключевым преимуществом этого инструмента является хеджирование роста ставки за счет госсубсидий и синдицированное кредитование в трех траншах.

Механизм финансового содействия Евразийского экономического союза (ЕАЭС) субсидирует 100% ключевой ставки по кредитам для совместных проектов из трех и более стран Союза. При коммерческой ставке до 20,5% стоимость кредита для предпринимателя составит не более 6,5%, срок субсидирования — до пяти лет, максимальный объем — 350 млн рублей в год. Однако, как отмечают в Strategy Partners, «несмотря на более чем двухлетний период действия, механизм остается недооцененным: уровень практического использования крайне низкий». Ранее сообщалось, что на получение поддержки здесь претендует порядка 20 проектов, а принято к реализации менее 10.

Займы Фонда развития промышленности — один из наиболее эффективных инструментов государственной поддержки

В недостаточной мере используются также соглашения о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК) и специальные инвестиционные контракты (СПИК), офсетные контракты, инвестиционный и налоговый вычет и другие инструменты, отмечают аналитики.

Недостатка в программах нет, отмечает Вадим Аникин: «Основная проблема заключается в сложности доступа к ним, фрагментарности требований и недостаточной предсказуемости процедур».

Например, требования к заявочной документации не унифицированы: инвесторам приходится готовить разные версии бизнес-плана и финансовой модели для банков, федеральных и региональных институтов развития.

Несмотря на снижение ключевой ставки, льготные программы перестали напрямую коррелировать с ней. Лимиты ограничены, спрос на меры господдержки ощутимо выше возможностей программ, а формулы расчета по КИП и льготному кредитованию АПК изменены так, что нивелируют эффект снижения ставки, констатируют в Strategy Partners. «Возможно для отдельных проектов, соответствующих государственным приоритетам, нужно сделать упрощенный доступ для дополнительных мер государственной поддержки», — предлагает Вадим Аникин.

Неочевидная эффективность

Крупным игрокам, тем не менее, удается воспользоваться господдержкой. Первый замгендиректора Трансмашхолдинга (ТМХ) Александр Морозов на пленарной сессии НПК благодарил ФРП и ВЭБ.РФ за помощь в реализации проектов.

Так, ТМХ самостоятельно обеспечил полностью локализованное техническое решение для дизельного двигателя мощностью 7,5 МВт. Реализация проекта поначалу «уперлась в неспособность российской промышленности произвести компоненты для такого большого двигателя с очень высокой точностью». Из-за проблем с оборудованием с 2022 по 2026 год ни одна компания не смогла сделать коленвал нужной точности. Машиностроительному холдингу пришлось самому организовать производство современных станков и отработать высокоточную металлообработку стали с очень сложным химическим составом, рассказал замглавы компании.

Такие же проблемы возникли с крупногабаритным чугунным литьем. «Мы разучились делать такое литье в стране. Пришлось брать завод, полностью переоборудовать, заново восстанавливать технологии», — добавил он.

Российский производитель и разработчик электронных устройств для АСУ ТП компания «АТБ Электроника» сетовала на отсутствие якорных заказов. «Мы не можем видеть свое будущее, вкладываться в него без гарантированного спроса. Производитель разрабатывает продукт два-три года за свой счет, затем участвует в тендере наравне с аналогами, и это очень тяжело из-за долгого финансирования», — рассказал гендиректор «АТБ Электроники» Роман Дементьев. Отдельной проблемой он назвал разрозненную сертификацию: если изделие принято одной крупной компанией, это не гарантирует, что оно будет принято другой, и надо опять полтора-два года проходить весь этот путь.

Более мелкие игроки до господдержки не добираются вовсе. СПбГЭУ регулярно проводит мониторинг промышленных предприятий Санкт-Петербурга, ситуация везде очень неравномерная. Уровень диверсификации городской промышленности низкий: из 830 крупных и средних предприятий почти 80% относятся к оборонной промышленности. «И сегодня многие из них не просто получают убыток, а находятся в предбанкротном состоянии. Средняя рентабельность этих производств по Петербургу сейчас от минус двух до плюс пяти процентов: при нынешнем уровне инфляции наша оборонка работает в минус. Просто перекредитоваться для них уже счастье, а о каких-то инструментах, субсидиях из Фонда развития промышленности могут говорить лишь ограниченное количество предприятий», — говорит Елена Ткаченко. Лучше всего чувствует себя радиоэлектронная промышленность, потому что у них стопроцентное авансирование оборонных заказов, а все остальные, которым платят с большими задержками, на три-шесть месяцев после сдачи продукции, находятся не в лучшем положении, добавляет она.

Недостаток планирования

Государственный бюджет на 2027 год и «последующую трехлетку» уже внесен в Госдуму, он основан на государственных программах. «Это значит, что правительство предлагает поддержать меры господдержки», — рассказал на PromSpace глава комитета ГД по промышленности и торговли Владимир Гутенев.

Но Елена Ткаченко уверена, что этого горизонта недостаточно: «Промышленная политика предполагает стратегическое планирование и постановку долгосрочных целей развития. Так, в Китае горизонт планирования выстроен до 2065 года: определены долгосрочные цели, сформированы стратегии их достижения. А у нас осуществляется оперативное управление, ориентированное на цели трех-пятилетнего уровня. Нет четкого целеполагания, иерархии целей, что не позволяет грамотно расставить приоритеты развития и, соответственно, обеспечить ресурсами решения по их достижению».

«Мы научили Китайскую Народную Республику планировать, а сами разучились. Сейчас, к сожалению, это самый большой вызов», — согласен Александр Морозов.

«Дело не только в высокой ставке: многие компании, особенно небольшие, и так не обращаются за заимствованиями, стараются обходиться собственными средствами. Ставка важна, но это не главное ограничение. Главное — предсказуемость и стабильность. Плюс структурные ограничения — нехватка квалифицированных кадров и технологические барьеры в доступе к технологиям», — полагает директор Центра исследований структурной политики НИУ ВШЭ Юрий Симачев.

Государственные решения часто принимаются под воздействием момента, их никак не тестировали с точки зрения обратной связи. Бывает так, что меры есть, а предприятия ими не пользуются. В промышленности эффекты отсрочены на довольно далекую перспективу. Разогнав какой-то сектор, можно столкнуться с отсутствием потенциального спроса на эту продукцию, замечает Елена Ткаченко.

«Ведущие экономические университеты занимаются промышленным прогнозированием, но есть ощущение, что они живут в параллельных вселенных с органами власти. НИРы, выполняемые по заказу Минпромторга, как правило, затрагивают локальные вещи в рамках уже согласованных, утвержденных государственных приоритетов. У нас есть национальные проекты с коротким горизонтом планирования. И по принципам управления у нас на текущий момент не государство, а проектный офис», — говорит она.

Межотраслевые балансы

Одним из инструментов для выправления ситуации могут стать межотраслевые балансы. Они использовались в советской промышленности для оценки уровня взаимодействия производителей конечной продукции с предприятиями и отраслями, которые выпускали сырье, материалы, комплектующие. Были разработаны системы коэффициентов для всех видов продукции. Такая масштабная таблица, которая показывает, сколько продукции каждой отрасли нужно, чтобы выпустить конечный продукт с учетом прямых и косвенных связей. Если нужно больше локомотивов, баланс подсказывает, насколько при этом нужно нарастить выпуск металла, подшипников, электроники и станков. И не забыть, что эти же ресурсы нужны и в других секторах промышленности.

Президент АвтоВАЗа Максим Соколов прямо заявил, что межотраслевые балансы необходимы, «особенно в современных условиях, в силу геополитических вызовов ограниченности внутреннего рынка, сложностей с выходом на экспортные рынки». «Необходим переход к жесткому прогнозированию и даже регулированию. Мы чувствуем не просто дыхание, а агрессивную политику со стороны китайских партнеров, для которых Россия является экспортным рынком номер один. Дать достойный ответ на эти вызовы можно только объединением сил и соответствующей промышленной политикой», — призвал руководитель автоконцерна.

Идея эта нравится не всем. Баланс предполагает регулирование производственных и потребительских цепочек, указывает Юрий Симачев из НИУ ВШЭ. «Но после пандемии и обострений в мировых отношениях, торговых войн и регионализации глобальной торговли всем стало понятно, что цепочки субподряда должны быть гибкими и настраиваемыми: у компании должно быть как минимум несколько поставщиков, которые могут сделать тот или иной узел. Кооперационные сети настолько сложны, что многие серьезные компании не знают своих поставщиков уровня минус два. У них может быть иллюзия, что все сделано в национальной экономике, а реально там поставщики из других стран».

«У нас рыночная экономика, нельзя просто взять понравившийся инструмент и перенести его сюда. Баланс можно построить, а как принудить к его выполнению? Почему компании должны подчиняться? Если мы хотим снова перенести все в государственное русло, тогда что делать с существующей правовой базой?» К тому же и в советское время с балансом было много проблем. Вопросы о том, что именно поставляют, по какой цене и какого качества, оставались всегда, говорит Юрий Симачев.

По его словам, индикативное планирование как система выстраивания стратегии на будущее может быть полезна. Но с задачей определения узких мест в цепочках создания стоимости могут справиться Минэкономразвития и Минпромторг.

Система индикаторов необходима, уверена Елена Ткаченко. «Я не говорю, что нам нужно государственное планирование в промышленности в том виде, в котором оно было в СССР. Смысл не в том, чтобы государство указывало бизнесу, что производить. У государства должна быть аналитическая рамка, позволяющая видеть, где в цепочках возникают разрывы и где поддержка создает избыточные мощности».

По ее словам, система межотраслевых балансов могла бы рыночным способом создать благоприятные условия в тех отраслях, где объемы нужно нарастить. И наоборот, убрала бы преференции из секторов с избыточными объемами. Здесь нужна достаточно серьезная экономическая работа, которой раньше занимались отраслевые научно-исследовательские институты.

Восстановить эту систему планирования можно, но придется перестраивать всю отраслевую статистику, менять отчетность предприятий и достаточно жестко ее мониторить. Причем эти методы прекрасно применяются в рыночной экономике, говорит эксперт. Например, экономика США эффективно работает на методах индикативного планирования. Если компания не заполнила статистические отчетные формы, у нее нет доступа к федеральной контрактной системе, она не получит госзаказ. «У нас же никто не отвечает за качество подаваемой статистической отчетности. В результате мы имеем искажения на уровне обобщающих данных. Более слабой отраслевой статистики, чем у нас, трудно придумать, зачастую данные нуждаются в независимой верификации», — заключает Елена Ткаченко.

А есть ли политика?

Можно ли называть существующий в России комплекс мер государственной поддержки промышленной политикой — вопрос спорный. Вадим Аникин указывает на непредсказуемость сроков и параметров поддержки. Инвестиционный проект часто рассчитывается на 10–15 лет, тогда как условия программ, бюджетные лимиты и сроки конкурсных отборов могут меняться гораздо быстрее. Это осложняет финансовое планирование и снижает ценность господдержки для инвестора, говорит он.

Из последних изменений — слияние ФРП с ВЭБ.РФ: соответствующий законопроект правительство на прошлой неделе внесло в Госдуму. ФРП преобразуют из федерального автономного учреждения в закрытый паевой инвестиционный фонд (ЗПИФ), которым будет управлять специально созданная управляющая компания под эгидой ВЭБа. Единственным акционером останется государство. Смысл реформы в том, что нынешняя форма ФРП не позволяет привлекать частные деньги, а форма ЗПИФа это позволяет. В ВЭБе говорят, что на один рубль капитала ФРП можно будет привлечь 9–10 рублей рыночного финансирования. Таким образом в ВЭБ.РФ рассчитывают профинансировать проектов на 1,2 трлн рублей.

Юрий Симачев скептически относится к идее объединения. «ФРП — хороший инструмент, он всегда эффективно работал и не вызывал вопросов ни у бизнеса, ни у экспертного сообщества. Когда институты развития существуют независимо и у каждого законами определен мандат, направленность и инструменты деятельности, можно в большей степени рассчитывать на демонстрационный эффект, на передачу лучших практик: видно, кто какую часть тратит на управление, насколько эффективна экспертиза», — полагает он.

Говоря о самом понятии промышленной политики, Симачев отмечает, что существует два его толкования. Первое заложено в нашем законе: это меры, направленные на развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности. В мире же industrial policy подразумевает сознательные действия государства по изменению самой структуры экономики не только в промышленности, но и на транспорте, в сельском хозяйстве, секторе услуг. Цель — сдвинуть экономику в сторону более прогрессивных, сложных, высокопроизводительных секторов. «Мне с исследовательских позиций ближе второе определение, его можно назвать еще структурной политикой», — говорит профессор НИУ ВШЭ.

«Промышленная политика в России носит реактивный характер, связанный с решением текущих проблем»

И в этом смысле некоторые признаки промышленной политики у нас есть, считает он: «Минпромторг пытается сформулировать критерии выбора приоритетов в рамках технологического лидерства. Другое дело, что эта политика носит больше реактивный характер, связанный с решением текущих проблем. В ней не хватает сшивки с будущим, более долгосрочного планирования».

Довольно содержательный диалог о совершенствовании экономической политики идет между Минпромторгом и бизнесом. «Но он тоже не носит стратегического характера: обсуждаются конкретные инструменты поддержки, чтобы они обеспечивали наилучшие эффекты. А обсуждения того, какой должна быть экономика, на какие технологии и уклады делать ставку в долгосрочной перспективе, — такого диалога, по-моему, давно не было. Для возникновения консенсуса в представлениях о будущем участниками обсуждения должны быть государство, бизнес, наука и общество. Это нужно, чтобы сформировать горизонт на 15‒20 лет», — говорит Юрий Симачев.

Несмотря на наличие закона «О стратегическом планировании», единая стратегия развития в России отсутствует, считает Елена Ткаченко. По ее мнению, это сделано сознательно: «Считается, что у нас настолько слабо предсказуемая среда на текущий момент и настолько высока неопределенность, что ставить какие-то долгосрочные цели очень сложно». Заявить какую-то долгосрочную цель в публичном пространстве, а потом не достичь ее к заявленному периоду чревато сплошными политическими убытками.

У чиновников свой набор инструментов и жесткие ограничения, которые следуют указаниям из вышестоящего эшелона власти. Если сказано «управляем по нацпроектам» — значит, управляем по нацпроектам. «России нужен стратегический подход вместо проектного, но пока я не вижу перспектив перехода к нему», — заключает эксперт.