Через две с половиной недели бюджет на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов будет рассматриваться в первом чтении. Пока Минфин собирает замечания и предложения к главному финансовому документу.
В следующем году расходы федерального бюджета вырастут как в номинальном, так и в реальном выражении. Наибольший рост намечается по оборонному (что не удивительно) и социальному направлениям. Однако правительство рассчитывает и на сопоставимый рост доходов. В итоге дефицит федерального бюджета сократится с 3 трлн рублей, прогнозируемых на этот год, до 1,6 трлн рублей в 2024-м (около 1% ВВП).
Неожиданно на минувшей неделе стало известно, что демпфер будет восстановлен. Очевидно, что в аппаратной борьбе Минфина и нефтяников последние победили
Пушки, масло и инфраструктура
Сначала немного о макроэкономических предпосылках, на которых основывался новый бюджет. На 2024 и 2025 годы прогнозируется рост ВВП на 2,3% (в 2023-м ожидается +2,8%), а к 2026 году рост сократится до 2,2%. Экспортная цена на российскую нефть должна вырасти с 63,4 доллара за баррель в этом году до 71,3 доллара за баррель в следующем. Инвестиции должны увеличиться на 7,7%, прибыль организаций — на 9,2%, фонд заработной платы — на 11%. Инфляция сократится с прогнозируемых на этот год 7,5% до 4,5% в следующем. Курс доллара к рублю вырастет с 85,2 до 90,1 (см. таблицу). Картина, с одной стороны, достаточно оптимистичная (например, в плане курса), с другой — недостаточно (например, в плане цен на нефть).
Если верить опубликованным практически одновременно с законопроектом о бюджете «Основным направлениям бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов», то акцент бюджетной политики правительства смещается с антикризисной повестки к национальным целям развития. В их числе социальная поддержка нуждающихся граждан, укрепление обороноспособности страны, интеграция новых регионов и технологическое развитие (вместе с поддержкой инфраструктуры).
В расходной части бюджета мы и наблюдаем реализацию этих приоритетов. В 2024 году расходы федерального бюджета запланированы в объеме 36,66 трлн рублей, что в номинальном выражении на 15,7% больше текущей оценки расходов за 2023 год. Более того, прирост по сравнению с планами на 2024 год, обозначенными в законе о бюджете на 2023-й, составляет 24,6%. Прирост в реальном выражении (с коррекцией по ИПЦ) составит 10,8%. Впрочем, в ковидном 2020 году прирост фактических расходов федерального бюджета в реальном выражении составил 19,4%, а в кризисном 2022-м — 12,3%.
Лидирующее направление по расходам очевидно: на национальную оборону будет выделено 10,8 трлн рублей, 29,4% от общего объема расходов бюджета, или 6% ВВП. О том, что это беспрецедентная величина, говорить излишне, но очевидно, что экономика периода СВО этого требует. Прирост расходов на национальную оборону по сравнению с прошлым годом составит 68,2%, или 60,9% в реальном выражении. Есть предположение, что фактический рост будет несколько меньше: в данных по расходам бюджета за 2022 и 2023 годы есть не указанные в росписи по направлениям расходы в размере 3,5 и 1,4 трлн рублей соответственно. Однако эти расходы могут быть не только на оборону, но и на развитие новых территорий.
Следующая статья расходов, которая ранее обычно превосходила оборонку, — социальная политика. В 2024 году на нее планируют потратить 7,7 трлн рублей, или 21,1% от общего объема. Прирост по сравнению с 2022 годом составляет 19,1% по номиналу и 14% в реальном выражении. Рост социальных расходов произойдет в том числе из-за пенсий военным и приравненных к ним лицам, социальной поддержки граждан, потерявших жилье, военной ипотеки, а также выплат семьям с детьми. Как можно заметить, даже рост социальных расходов во многом связан с СВО — с улучшением ситуации для военных и с заботой о жителях новых территорий.
«Основной упор, как видно из структуры расходной части бюджета, делается на обеспечение нашей победы, — заявил министр финансов Антон Силуанов. — Вооруженные силы, боеспособность, все необходимое для фронта. Второй приоритет — выполнение всех социальных обязательств перед гражданами, которые на себя взяло государство. Третье — нам необходимо создавать собственные компетенции в производстве и повышать мощности российских предприятий в таких областях, как станкостроение, авиапром и беспилотные системы, новые средства электронной коммуникации».
Рост военных расходов вполне может оказывать положительное влияние на экономику за счет мультипликативного эффекта. Ведь военная промышленность просто не может себе позволить использовать иностранные компоненты. Устойчивость российской экономики за счет бурного наращивания производства в ОПК фиксируют даже западные СМИ.
Среди остальных крупнейших статьей расходов выделяются обслуживание государственного и муниципального долга (6,2% расходов), которое вырастет на 50,8% по номиналу — следствие активных расходов бюджета, финансируемых за счет госдолга, да еще и в период высоких ставок; Национальная безопасность и правоохранительная деятельность (9,2% расходов, рост по номиналу на 5,1%), Национальная экономика (10,6% от расходов, снижение на 5,7%).
Среди меньших по объему статьей расходов на общем фоне выделяется охрана окружающей среды (1,3% расходов, рост на 37,5%). Рост расходов по этому направлению связан в том числе с субсидиями российским производителям на компенсацию части затрат на выпуск и поддержку автотранспорта, соответствующего нормам «Евро-4», «Евро-5» и выше.
В новом бюджете есть один интересный момент. Как отмечает Валерий Миронов, замдиректора института «Центр развития» НИУ ВШЭ, в документ заложен ускоренный рост зарплат относительно прибыли, что может позволить перейти к новой модели экономического роста — определяемого заработной платой (wage led growth и wage led economy). В рамках этой модели упор делается на то, что доходы работников являются не только издержками, но и формируют спрос домашних хозяйств.
Валерий Миронов объясняет, что на первом этапе рост трудовых издержек и связанное с ним снижение рентабельности бизнеса должно компенсироваться развитием инфраструктуры, что как раз является одним из приоритетов нового бюджета. «Осями развития» должны стать новые транспортные коридоры и телекоммуникационные сети. В рамках нового бюджета они будут формироваться, в частности, за счет развития БАМа, Транссиба, Севморпути и целого спектра экспортно ориентированных проектов на юге и северо-западе страны, а также внутренней сети коммуникаций по всей территории России. Валерий Миронов также предлагает обратить внимание на то, что для поддержания инноваций новый бюджет выделяет в 2024‒2026 годах 100 млрд рублей на создание университетских кампусов мирового уровня и многократно большие суммы на активность в рамках национального проекта «Беспилотные авиационные системы».
Оптимизм по доходам
Что касается доходов бюджета, то в 2024 году они запланированы в объеме 35 трлн рублей, что в номинальном выражении на 22,3% больше текущей оценки доходов за 2023 год. Прирост по сравнению с планами на 2024 год, обозначенными в законе о бюджете на 2023-й, составляет 28,7%. Прирост в реальном выражении (с коррекцией по ИПЦ) составит 17%.
«Кормить» государство будет в меньшей степени нефтегазовый сектор, в большей — весь остальной бизнес, в том числе несырьевой.
Так, нефтегазовые доходы запланированы в объеме 11,5 трлн рублей, что составляет 32,8% от общих (30,9% в 2023 году). Как видим, доля нефтегазовых доходов хотя немного и выросла, но остается на довольно низком для России уровне. Прирост в номинальном выражении составит 29,8%, в реальном — 24,2%. В пояснительной записке к проекту бюджета этот рост объясняют изменениями налогового законодательства, связанными в том числе со сменой методики определения котировок российской нефти, а также с динамикой валютного курса.
Зато ненефтегазовые доходы должны составить 23,6 трлн рублей, или 67,2% от общих (69,1% в 2023 году). Основным источником ненефтегазовых доходов бюджета останется НДС — он приносит более половины всех ненефтегазовых доходов. Предполагаемый рост поступлений внутреннего НДС в пояснительной записке объясняется увеличением номинального ВВП и улучшением собираемости налога за счет повышения эффективности налогового администрирования. Рост НДС на ввозимые товары должен произойти за счет увеличения импорта в стоимостном выражении, изменения его структуры и из-за снижения курса рубля к доллару. Что хорошо для бюджета, то не всегда хорошо для граждан — это как раз тот самый случай.
Валерий Миронов также предупреждает, что ситуация с доходами очень неопределенная, однако можно надеяться, что доходы вырастут за счет заложенных в макропрогноз более высоких сырьевых цен (прежде всего на нефть) при стабилизации курса рубля на уровне 90‒92 рубля, а также за счет введения, по крайне мере до конца 2024 года, пошлин на многие экспортные товары.
Андрей Марголин, проректор РАНХиГС, директор Института финансов и устойчивого развития, поясняет, что реалистичность плана по доходам будет зависеть от качества принимаемых управленческих решений, а также от доверия в треугольнике «государство — бизнес — гражданское общество». Впрочем, по его мнению, качество принимаемых решений растет: за последние годы жизни в условиях жестких санкций мы многому научились.
Свободные средства
Несмотря на серьезные расходы и дефицит, нельзя сказать, что федеральный бюджет испытывает проблемы с пополнением. Ситуация настолько спокойна, что даже позволяет работать бюджетному правилу, а Казначейству — располагать серьезными остатками.
Да, санкции сильно усложнили работу бюджетного правила. Тем не менее оно продолжает работать, а ФНБ пополняется валютой. По данным Минфина, в сентябре объем покупки иностранной валюты и золота за счет дополнительных нефтегазовых доходов составил 276,2 млрд рублей, а в планах на октябрь значатся покупки еще на 398,7 млрд рублей. Однако государственные структуры и крупнейшие банки России находятся под жесткими санкциями, так что фактически бюджетное правило теперь работает только через юани. «Золото недостаточно ликвидный актив при больших объемах биржевых операций. Остаются валюты иных нейтральных для РФ стран, с которыми есть торговые операции в данных валютах. Это не хорошо и не плохо, по-другому не получается», — отмечает ведущий научный сотрудник Института Гайдара.
Главный экономист Альфа-банка Наталия Орлова напоминает, что задача бюджетного правила — ограничение роста расходов, поэтому сама идея возврата к нему, безусловно, полезна. Однако проблема в том, что за последние годы к бюджетному правилу уже возвращались, его модифицировали, его отменяли, и в результате не совсем понятно, зачем Минфину нужна какая-то формальная конструкция, если все равно уровень расходов зачастую определяется с учетом общих приоритетов правительства, удивляется экономист Альфа-банка. Со своей стороны можем добавить, что последнее выглядит как раз более здоровой ситуацией с точки зрения развития экономики.
Следующая актуальная история — продолжающийся рост остатков временно свободных средств Единого казначейского счета (ЕКС). По данным из «Основных направлений бюджетной политики», объем средств под управлением Федерального казначейства в январе‒августе 2023 года увеличился на 29,1% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года и составил в среднем 6,7 трлн рублей. Казначейство использует их для операций на денежном рынке. В результате этих операций оно суммарно заработало для федерального бюджета и других участников бюджетной системы за три квартала этого года 348 млрд рублей.
Как напоминает проректор по научной работе Финансового университета при Правительстве РФ Светлана Солянникова, на ЕКС находятся остатки средств как федерального бюджета, внебюджетных фондов, бюджетов субъектов федерации, так и главных распорядителей бюджетных средств. На ЕКС лежат деньги в случаях, когда бюджетные обязательства возникли, но средства еще не были потрачены (кассовые расходы еще не произошли).
По словам Светланы Солянниковой, крупные остатки на ЕКС — это не следствие слишком высокой налоговой нагрузки или неэффективного использования бюджетных средств, все дело в несовпадении сроков поступления средств в бюджет и их использования, а также в особенностях кассового исполнения бюджета.
Дополнительно стоит отметить один важный момент. Сравнивать остатки на ЕКС нужно не с федеральным бюджетом, а с консолидированным. Так, по данным Минфина в 2022 году расходы консолидированного бюджета составили 55 трлн рублей. На этом фоне 6,7 трлн рублей уже не выглядят такими значительными запасами.
Минфин за и против
Время перед принятием бюджета — всегда горячая пора для самого Минфина и для крупнейших компаний, по которым решается вопрос как субсидий, так и налоговой нагрузки.
Так, на минувшей неделе неожиданным образом разрешился сюжет с топливным демпфером, от которого Минфин громко отказался этой весной, прямо указав, что выплаты по демпферу лишь повышают маржу нефтеперерабатывающих компаний (см. «Битва за бензин», «Эксперт» № 39). Совершенно неожиданно на минувшей неделе стало известно, что демпфер будет восстановлен: в правительстве сообщили, что внесут соответствующие поправки в Налоговый кодекс, а коэффициент по демпферу изменят с 0,5 до 1,0, что даже нарастит компенсации за продажу топлива на внутреннем рынке. В итоге бюджет может до конца этого года лишиться 400 млрд рублей. Очевидно, что в аппаратной борьбе Минфина и нефтяников последние победили.
Налоговые вычеты для нефтегазовой отрасли в 2024 году по сравнению с текущим годом вырастут на 19%, до 436 млрд рублей (правда, в 2025‒2026 годах они опустятся ниже текущих уровней).
В то же время все больше вопросов вызывают крупнейшие банки — именно они основные бенефициары многочисленных программ льготной ипотеки. По этим программам, напомним, бюджет выплачивает ежегодно сотни миллиардов на субсидирование ставок. В таких условиях у Минфина особенно много вопросов возникает к дивидендной политике некоторых госбанков. Антон Силуанов, выступая на Московском финансовом форуме, рассказал, что не все банки хотят платить дивиденды, но Минфин будет в этом плане работать, и напомнил, что в целом ряде стран налог на прибыль банков выше, чем в других секторах экономики.
Напомним, Минфин традиционно планирует выплаты дивидендов в размере 50% от прибыли госкомпаний по МСФО. Так, от Сбера в 2024 году бюджет планирует получить вместо 212,5 млрд рублей 375 млрд. А вот ВТБ, ожидающий по итогам 2023 года рекордные 400 млрд рублей чистой прибыли, планирует отказаться от выплаты дивидендов ради улучшения капитальной базы.
Илья Соколов предполагает, что компромисс все-таки будет найден: бюджет нужен для финансирования армии и выполнения соцгарантий в качестве базовых приоритетов, а наполняемость его зависит от доходов, к которым относятся и дивиденды от госбанков и госкомпаний. По его мнению, уровень в 50% отчислений от прибыли скоро будет минимальной планкой для всех госкомпаний и госбанков, больший же размер будет предметом переговоров.
В подготовке материала принимала участие Евгения Обухова
