Дальний Восток: своя игра

Министр по развитию Дальнего Востока и Арктики Алексей Чекунков заверил президента, что законопроект о Единой территории опережающего развития (ЕТОР) находится на «финальной стадии согласования» и будет внесен в Госдуму как раз к моменту формирования ее нового состава. Но на самом форуме участники говорили, что ключевые параметры документа остаются предметом жестких дискуссий между Минвостокразвития, Минфином и другими ведомствами. Споры касаются порога инвестиций, ставки страховых взносов, налога на сверхприбыль. Резиденты самих ТОРов сетуют на грядущее ужесточение правил. Аудиторы утверждают, что изначальная цель преференциальных режимов — интегрироваться в экономическое пространство Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) — так и не была достигнута.

А масштабные налоговые послабления для крупного бизнеса пока не привели к структурным изменениям дальневосточной экономики и существенному улучшению качества жизни людей, способному преодолеть многолетний миграционный отток, полагает директор Института экономических исследований ДВО РАН Артем Исаев (читайте  интервью с ученымна).

Благими путями

Идея преференциальных режимов на Дальнем Востоке зародилась в начале 2010-х годов в ответ на вызовы, обусловленные периферийным положением макрорегиона. Власти исходили из того, что стандартные рыночные механизмы не способны привлечь капитал в удаленные территории с суровым климатом, дорогой логистикой и дефицитом инфраструктуры. Решено было создать специальные зоны с пониженными налогами и упрощенным администрированием, этакие оазисы, в которых предприниматели получат условия, как в лучших азиатских юрисдикциях. К 2015 году эта концепция обрела законодательные очертания: появились территории опережающего развития (ТОР) и Свободный порт Владивосток, призванные стать драйверами диверсификации экономики.

Десять с лишним лет спустя преференциальные режимы в самом деле поменяли инвестиционный ландшафт Дальнего Востока: крупные проекты в добыче полезных ископаемых, логистике и энергетике получили мощный импульс, общие объемы вложений превысили триллионы рублей. Однако обещанной структурной дифференциации экономики не произошло.

«Львиная часть вложений по-прежнему уходит в добычу полезных ископаемых и транспортный комплекс, в то время как заявленные инвесторами проекты в обрабатывающей промышленности завязаны на крупномасштабную первичную переработку углеводородного сырья со сравнительно невысокой добавленной стоимостью», — говорит Артем Исаев.

Эксперт выделяет три типа ТОРов по их роли в экономике региона, где в первую группу вошли площадки под мегапроекты крупных госкорпораций — например, сюда относятся судостроительный комплекс «Звезда» компании «Роснефть» и газохимический кластер в Амурской области холдинга «Сибур». Второй тип объединяет территории, где ведется добыча полезных ископаемых, и их специализация предопределена природными ресурсами регионов. Оба типа ТОРов ожидаемо эффективны. И наконец, в третью группу входят проекты, созданные специально для диверсификации экономики через привлечение широкого спектра обрабатывающих производств. Такие «универсальные» ТОРы должны были стать основой структурной перестройки экономики. Но этого не произошло.

Технологические стартапы и обрабатывающие предприятия малого и среднего масштаба так и не стали массовым явлением. Территории опережающего развития и Свободный порт оказались эффективными там, где у регионов уже были природные или географические преимущества. Новый порядок не смог переломить устоявшуюся сырьевую специализацию макрорегиона. По оценкам, доля обрабатывающего сектора в ВРП Дальневосточного федерального округа составляет порядка 5%, это более чем в три раза меньше среднероссийского уровня. В свою очередь, доля добывающего сектора — порядка 30% — в два с лишним раза больше, чем в целом в России.

«Пространственную экономику не обмануть: это или люди, или сырье, — заявила на сессии ВЭФ аудитор Счетной палаты Наталья Трунова. — У нас есть сверхуспешные ТОРы: Амурский газохимический, Удокан, ТОРы рядом с крупными городами. И есть ТОРы, прямо скажем, не такие успешные».

«Как хеджировать риск центростремительной тяги, чтобы развитие не сконцентрировалось в трех-пяти-семи точках? Вот очень большой вопрос», — считает Трунова.

«Свободный порт Владивосток создавался для одного: встроить Дальний Восток в транспортно-логистическую систему Азиатско-Тихоокеанского региона. А свелось все к поддержке малого и среднего бизнеса. 30 процентов резидентов — это девелоперский бизнес. Давайте честно: это далековато от первоначальной цели», — утверждает аудитор.

Кроме того, немалая часть заявленных инвестпроектов так и не доходит до стадии реализации — они отменяются или встают на неопределенную паузу, добавляет Артем Исаев.

За жаркими спорами

Вопреки словам Алексея Чекункова, который говорит, что законопроект о едином преференциальном режиме близок к утверждению, сами участники законодательного процесса публично рассказали о непреодолимых разногласиях по многим основным параметрам.

Так, председатель думского комитета по развитию Дальнего Востока и Арктики Николай Харитонов настаивает на восстановлении льготной ставки по страховым взносам в размере 7,6%, которая действовала в ТОРах до этого года и, по его словам, «обеспечивала повышенный уровень зарплат и сдерживала отток населения». «Мы понимаем, насколько востребована льгота по страховым взносам. Сейчас она сохранилась только в международных территориях опережающего развития. Мы настаиваем на восстановлении этой льготы для всех резидентов», — заявил депутат.

Однако Минфин блокирует это предложение. Директор департамента государственной поддержки и технологического развития Дальнего Востока Минвостокразвития Сергей Литвяков признал, что договориться удалось только о возврате льготы по страховым взносам в размере 15% на пять лет. «На фоне 30 процентов общего режима это, конечно, значительная преференция, но такой вот баланс интересов бюджета и бизнеса», — заключил он.

Другим камнем преткновения стал порог инвестиций. Сейчас в ТОРах он составляет 500 тыс. рублей. Замглавы Минвостокразвития Виталий Алтабаев сообщил, что порог планировалось поднять до 5 млн рублей, затем до 100 млн. Но дискуссия внутри правительства идет вокруг 1 млрд рублей. «Мы пытаемся отстоять хотя бы стомиллионный порог инвестиций, это инвесторы, которые могут претендовать на федеральные льготы, но дискуссия вокруг миллиарда пока», — констатировал замминистра.

«Мы отстаиваем интересы округа, нам важен не только экономический эффект от объема инвестиций, но и занятость населения, переход специалистов из государственного сектора в рыночный. У нас всего восемь миллионов населения, пять миллионов трудоспособного, из которых четыре миллиона — это рыночный сектор и миллион — это чиновники. Важно, чтобы население с небольшим объемом инвестиций имело возможность самореализации и ощущало поддержку в этой части со стороны государства», — заключил Алтабаев.

Тем более что вести бизнес в Арктике дороже, чем в других регионах, уверена сенатор от Мурманской области Елена Дягилева. «Когда мы говорим “непростая территория”, следует обращать внимание на географическое положение, на климатические условия. Здесь дорогая логистика, зарплаты вдвое выше МРОТ. Все это нужно учитывать, чтобы не остановить развитие региона», — полагает она.

Малые и средние предприятия (МСП), по ее мнению, являются «территориеобразующими»: «они создают качество жизни в маленьких населенных пунктах». «Но не каждый малый и средний предприниматель потянет 100 миллионов», — говорит сенатор.

Порог в 100 млн рублей — это довольно высокая планка, которая отсекает микро- и малый бизнес, не способный обеспечить такой объем капвложений, согласна замдиректора Центра исследований структурной политики ВШЭ Анна Федюнина. «Но в случае создания особых зон необходимо соблюдать баланс между массовостью проектов и их эффективностью. И переход к ЕТОР можно считать как раз сознательным сдвигом в сторону качества проектов. При этом малый бизнес также косвенно является выгодополучателем — у малых компаний возникает возможность встроиться в кооперацию с крупными якорными проектами», — поделилась эксперт с «Моноклем».

Наталья Трунова из Счетной палаты считает порог в 100 млн рублей вполне разумным. «Давайте определимся: речь идет о поддержке всех и вся или о формировании новой структуры экономики», — призывает она.

В законопроекте о ЕТОР будет также установлен перечень запрещенных видов экономической деятельности. «Очевидно, что туда попадут нефть, газ, вся подакцизная деятельность, драгоценные металлы и драгоценные камни», — говорит Виталий Алтабаев. Это означает, что сырьевые проекты, которые составляют основу дальневосточной экономики, могут остаться без льгот. Хотя именно на них приходится львиная доля инвестиций.

Более того, Минвостокразвития предложило включить в ЕТОР налог на сверхприбыль для резидентов. Идея в том, чтобы стимулировать предприятия в периоды низкой рентабельности, а когда бизнес начинает получать «сверхприбыль» (выше среднего по отрасли), льготы частично «отключаются», и на эту часть прибыли доначисляется налог по ставке 50%. Инициатива встретила ожидаемое сопротивление. В Российском союзе промышленников и предпринимателей (РСПП) назвали ставку в 50% «избыточной».

Несмотря на все противоречия, участники дискуссии надеются, что до конца года законопроект будет утвержден. Хотя Николай Харитонов напомнил, что Госдума ранее 12 раз вносила изменения в закон о территориях опережающего развития, а потом еще семь раз — в закон о Свободном порте Владивосток.

Резиденты недовольны

Опрос 775 резидентов преференциальных территорий, проведенный Корпорацией развития Дальнего Востока, выявил три основные проблемы: высокая ключевая ставка и недоступность кредитов, недостаточность льгот для запуска предприятий и изменение налогового законодательства. Более трети резидентов в прошлом году проходили через контрольные мероприятия.

Дмитрий Алексеев, учредитель группы компаний DNS (федеральная сеть по торговле бытовой и оргтехникой), привел показательный пример: его компания построила жилье в ТОР «Надеждинская» — районе, который стал самым быстрорастущим по населению на Дальнем Востоке. Однако налоговая инспекция расценила это как уклонение от налогов: «Вы ж жулики! Уклоняетесь от налогов, воспользовавшись преференциями. Это ж не инвестиции», — передал он позицию налоговиков.

Хотя, когда создавались территории опережающего развития, широко обсуждалось, что помимо непосредственно производства необходимо создавать и социальную инфраструктуру, напомнил Дмитрий Алексеев. Именно поэтому DNS, которая до этого жилье не строила, затеяла этот проект, чтобы удержать кадры. «Но если бы мы построили торговый центр, проблем с налоговой бы не было», — удивляется руководитель DNS.

На Дальний Восток в принципе трудно привезти IT-специалистов и топ-менеджеров, заметил исполнительный директор Союза резидентов преференциальных режимов Александр Головко. Поэтому Союз выступает против привязки льгот к прописке сотрудников. «Управляющих и IT-специалистов везут из Москвы и Сочи, и их тяжело заставить менять прописку. Льгота должна быть привязана к факту работы, а не к месту регистрации», — поддержал Союз девелопер горнолыжных курортов Николай Шленцов.

Учредитель группы компаний «Атом» Андрей Почелинцев посетовал, что в ДФО технологических компаний меньше, чем во всех других регионах России. Он надеется, что в едином ТОРе технологическим компаниям предоставят дополнительные преференции для развития. Другой проблемой, по его мнению, является отсутствие внутренней кооперации между проектами. «На Дальний Восток приходят крупные инвесторы, подписываются миллиардные соглашения, но до местного бизнеса доходит не так много. Зачастую предприниматели не знают, что комплектующие можно купить через дорогу», — заявил Почелинцев на сессии про инвестпроекты, призвав к большему взаимодействию предпринимателей друг с другом через единую цифровую платформу.

Впрочем, когда тот же тезис Андрей Почелинцев попытался развить на сессии, посвященной стратегии развития Дальнего Востока, то встретил довольно жесткий отпор со стороны зампреда Госдумы Ирины Яровой. «Государство сегодня выделяет беспрецедентно огромные деньги на развитие бизнеса. Но это улица с двусторонним движением. Бизнес должен нести ответственность перед государством и населением за качество выполняемых работ и соблюдение сроков», — немного невпопад парировала Яровая.

Ресурсная ловушка для китайских инвестиций

Несмотря на создание единого преференциального пространства в Арктике и ДФО, два «нишевых» режима Минвостокразвития предлагает все же сохранить — международную территорию опережающего развития (МТОР) и Курильский режим. И если сохранение Курильского режима обусловлено политикой по закреплению суверенитета и развитию островов, что особенно актуально в свете территориальных претензий со стороны Японии, то исключение международных площадок из ЕТОР связано с их специфической целевой аудиторией.

Иностранные инвесторы из дружественных стран нуждаются в особых условиях, включая признание иностранных строительных стандартов, снятие ограничений валютного контроля и разрешение расчетов в национальных валютах. В отличие от ЕТОР, которая унифицирует преференции для всех инвесторов на всей территории, МТОР — это точечный инструмент, который донастраивается под каждый конкретный регион.

Создать МТОР планируется в четырех дальневосточных субъектах, граничащих с Китаем: в Приморском крае, Амурской области, Еврейской автономной области и Хабаровском крае. Амурская область уже перешла к практической реализации проекта, определила площадку «Ровное», где в 2026 году завершат создание инженерной инфраструктуры.

Федеральный закон о МТОР вступил в силу 1 января этого года. Этот преференциальный режим создан специально для привлечения высокотехнологичных иностранных инвесторов из дружественных стран. Но пока речи о высоких технологиях нет. Общая сумма китайских инвестиций в ДФО в мае этого года превысила 1 трлн рублей, реализуется более 90 совместных проектов. Однако, по оценкам экспертов, номинальный триллион сильно смещен в сторону одного мегапроекта — Амурского ГХК, совместного предприятия российского нефтехимического флагмана «Сибур» (имеет 60% в АГХК) и китайской Sinopec (40%). Системного интереса КНР к технологическим секторам ДФО не наблюдается.

Объем китайских инвестиций выглядит внушительно, но структура пока все-таки сохраняет сырьевой уклон, говорит Анна Федюнина из Центра исследований структурной политики ВШЭ. МТОР, по ее словам, смогут переломить ситуацию, только если льготы будут бессрочными для проектов с технологическим трансфером, а преференции привяжут к доле локализации, созданию совместных высокотехнологичных проектов и, например, совместных исследовательских центров.

А пока МТОР рискуют стать еще одним каналом для вывоза сырья, только с дополнительными льготами.

Точки роста и забвения

За десять лет резиденты территорий опережающего развития, Свободного порта Владивосток и Арктической зоны заплатили в бюджет 723 млрд рублей налогов, объем льгот при этом составил 373 млрд рублей, то есть бюджет получил прибыль в 350 млрд рублей, сообщил на ВЭФ глава Минвостокразвития Алексей Чекунков.

Впрочем, начальник Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы (ФНС) по Дальневосточному округу Андрей Белый указал, что «картина немножко сложнее». По его данным, с 2020 года резиденты обеспечили поступление в бюджетную систему РФ 821 млрд рублей налогов, сборов и страховых взносов, а получили порядка 391 млрд рублей налоговых преференций. Но в реальности сальдо поступлений имело отрицательное значение, потому что за этот же период резидентам возмещено порядка 909 млрд рублей в виде возмещения налога на добавленную стоимость, пояснил он. Хотя, конечно, возвраты в значительной степени связаны с возмещением экспортного НДС, а это не льгота, а стандартная практика.

Пока льготы для резидентов ТОРов статистически значимо влияют только на один показатель — занятость. «Государственная поддержка способствует созданию новых рабочих мест и повышению уровня занятости населения» — к такому выводу пришли в статье о налоговых преференциях научные сотрудники Финансового университета при правительстве РФ Илья Наумов и Анна Саломатова. Проведенный ими регрессионный анализ показал, что ТОРы не оказывают значимого влияния на рост инвестиций в основной капитал и на рост доходов населения.

В своей работе авторы противопоставляют ТОРы классическим ОЭЗ (особым экономическим зонам). В то время как именно ОЭЗ дают комплексный мультипликативный эффект, разом увеличивая инвестиции, доходы и рабочие места, доля государственной поддержки в них за последние годы резко сократилась (с 46,2 до 25,5%). Приоритет был смещен в пользу ТОРов (их доля выросла до 47,9%), эффективность которых, по данным авторов, гораздо ниже. «Поддержка резидентов ОЭЗ является наиболее эффективным инструментом достижения национальных целей регионального развития. Политику в сфере налогового стимулирования необходимо корректировать с учетом фактической эффективности различных инструментов», — резюмируют Илья Наумов и Анна Саломатова.

При этом регионы Дальнего Востока, невзирая на бюджетные вливания, развиваются крайне неравномерно. Пока губернатор Амурской области Василий Орлов демонстрировал на ВЭФ амбициозные мегапроекты, такие как газоперерабатывающий завод, космодром Восточный, а также инфраструктурные «жемчужины» вроде канатной дороги в Благовещенске, способной перевозить 2,5 млн пассажиров в год, и сухого порта с перевалкой 2,5 млн тонн грузов, губернатор Камчатки Владимир Солодов нарисовал совершенно иную реальность. Он рассказал о брошенных прибрежных поселках, где советская инфраструктура сломана, а сезонная занятость на рыболовецких судах вытесняет постоянное население. «Советская модель колхоз-поселок разрушена, и прибрежные поселки остались бесхозными», — сетует губернатор.

Солодов прямо заявляет, что, несмотря на строительство 12 современных рыбоперерабатывающих заводов с инвестициями в 150 млрд рублей за последние годы, люди, выходящие с этих передовых предприятий, возвращаются в поселки, которые десятилетиями не видели ремонта. В то время как Амурская область получает сотни миллиардов на газохимию и космические старты, Камчатка в ручном режиме добивается финансирования для элементарного ремонта дорог, строительства жилья и оздоровительного комплекса в городе подводников — Вилючинске. «Ненормально, что тех городах, где куется наша безопасность, могущество страны, мы вынуждены вручную каждый год выгрызать средства, чтоб хоть как-то их поддерживать», — уверен глава полуострова.

Миф о высоких доходах в ДФО создается за счет нескольких малонаселенных ресурсодобывающих регионов. Так, по данным РИА «Рейтинг» за 2025 год, три дальневосточных региона (Чукотка, Магаданская и Сахалинская области) обеспечивали высокие средние показатели доходов в ДФО, входя в десятку лидеров по покупательной способности с возможностью купить на среднедушевой доход от трех до пяти фиксированных наборов товаров. В более густонаселенных областях реальный уровень жизни сильно отстает из-за высоких цен. Например, средняя зарплата в Амурской области ниже, чем в среднем по ДФО, потому что там много неквалифицированных строителей. А на Камчатке высокая зарплата у рыбаков, но она сезонная, и в межсезонье поселки пустеют.

И пока в Минвостокразвития говорят о 30 программах социального развития, жители продолжают покидать регион. С 1990 года потери населения составили 2,5 млн человек. Дальневосточная ипотека под 2% — одна из немногих реальных мер для удержания людей. Но Алексей Чекунков признал, что ее будущее туманно: «Нагрузка на бюджет выросла многократно». Так что Стратегия развития Дальнего Востока и Арктики, которая сейчас, по словам главы Минвостокразвития, лежит на столе у премьер-министра Михаила Мишустина, ставит задачу к 2036 году не увеличить, а хотя бы «поддерживать стабильную численность населения ДФО в 7,866 миллионов человек».

Сможет ли создание единого преференциального режима качественно изменить экономику региона, неизвестно. Директор Института экономических исследований ДВО РАН Артем Исаев считает, что хуже точно не будет. А замдиректора Центра исследований структурной политики ВШЭ Анна Федюнина видит цель ЕТОР в «формировании новой структуры экономики через привлечение проектов с высокой добавленной стоимостью и с использованием передовых технологий». Она предлагает дифференцировать льготы: максимальные преференции должны получать только перерабатывающие и высокотехнологичные производства.

При этом эксперт признает, что для привлечения таких проектов недостаточно налоговых льгот — нужна «комбинация мер, которые будут увязывать льготы с госзаказом, субсидированием НИОКР и созданием технологических коридоров с гарантированным сбытом».