Реконструкция Хибин еще не закончена: к 2029 году предстоит модернизировать взлетно-посадочную полосу аэропорта и перрон. Аналогичный горизонт имеет проект модернизации аэропорта в самом Мурманске. Здесь планируется построить вторую очередь пассажирского терминала, реконструировать ВПП и перрон, разместить дополнительные телетрапы.

Это лишь два примера из нескольких десятков уже законченных и развернутых проектов модернизации в рамках федерального проекта «Развитие опорной сети аэродромов» (входит в нацпроект «Эффективная транспортная система») с общей сметой бюджетных затрат 658,3 млрд рублей до 2030 года.

В целом национальные проекты в сфере транспорта оказались одними из самых эффективных. Тем важнее внимательно рассмотреть их результаты и обсудить с экспертами отдельные недостатки дизайна целевых показателей.

Две ветви транспортных нацпроектов

В 2018 году после выхода президентского майского указа в России одновременно были представлены национальные проекты в области экономики, социальной сферы и инфраструктуры. Транспортное направление стало одной из основных частей этой новой модели государственного планирования. Предполагалось, что именно масштабные инфраструктурные стройки должны ускорить экономический рост и повысить связанность регионов. При этом ставилась задача перейти от точечных решений к единой модели управления крупными инфраструктурными проектами.

Тогда же оформились два основных трека транспортных инициатив — для пассажирской и магистральной инфраструктуры. В первую категорию вошел проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (БКАД; с 2021 года проект был переформатирован, заодно потеряв третье слово в названии, став просто БКД), а во вторую — Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры (КПМИ). БКАД/БКД концентрировался на повседневной транспортной среде: региональных и муниципальных дорогах, безопасности движения, общественном транспорте и качестве жизни в агломерациях. КПМИ, напротив, был ориентирован на магистральную инфраструктуру государства. Девять входящих в его состав федеральных проектов были сфокусированы на развитии транспортной инфраструктуры (в 2021 году железнодорожный федпроект был разбит на четыре части), еще два — на развитии энергетической инфраструктуры.

«Причины разделения были управленческие и в определенной степени политико-административные: треки курировали разные ведомства. Минтранс, Росавтодор — в случае, например, БКД. В то же время при реализации КПМИ задействован широкий комплекс различных министерств, в том числе энергетический блок», — комментирует основатель компании InnovaTransport Алексей Смирнов.

До 2020 года транспортные нацпроекты во многом полагались на идею интеграции России в глобальные логистические цепочки и развитие транзита между Европой и Азией. Пандемия привела к переносу сроков, а после 2022 года транспортная политика пережила кардинальный разворот: приоритет сместился на задачи логистического суверенитета и углубление интеграции страны с партнерами из дружественных стран Востока и Юга.

В 2024 году начался новый цикл нацпроектов на следующую шестилетку, и часть целей в них была переработана под новые реалии. Преемником нацпроекта БКАД/БКД стал проект «Инфраструктура для жизни». Из 12 федеральных проектов последнего шесть посвящены развитию транспорта. А новый нацпроект «Эффективная транспортная система» в значительной степени развивал задачи, решавшиеся в составе федеральных проектов КПМИ (см. схемы).

«Само разделение логичное, но у него есть слабое место — мостик между двумя слоями инфраструктуры. Подъездные дороги к портам и аэропортам, пригородный железнодорожный транспорт, агломерационная связность. Концепция единой опорной транспортной сети из 140 тысяч километров автодорог — попытка эту дыру закрыть, — утверждает директор по инфраструктурным финансам Центра экономики инфраструктуры (ЦЭИ) Петр Лавриненко. — Еще одна небольшая проблема в таком разделении — это конкуренция за деньги между двумя нацпроектами и курирующими их вице-премьерами (Марат Хуснуллин курирует нацпроект “Инфраструктура для жизни”, а Виталий Савельев — “Эффективную транспортную систему” — “Монокль”)».

Есть достижения

За семь лет государство смогло запустить масштабный инфраструктурный цикл: строились федеральные трассы, расширялись железнодорожные подходы к портам, обновлялся общественный транспорт, а дорожный ремонт стал системным и массовым.

За годы реализации КПМИ и последующих программ были введены крупные дорожные объекты — завершающие участки автомобильной трассы М-11 «Нева» и трасса М-12 «Восток», являющаяся частью глобального проекта транспортного коридора Европа — Западный Китай. М-12 фактически стала новым транспортным коридором между европейской частью страны и Поволжьем. В 2023 году было запущено движение между Москвой и Казанью, а в 2025-м М-12 соединила Казань с Екатеринбургом. В течение 2026 года планируется продлить маршрут до Тюмени. Одновременно развивался проект открытой в 2021 году Центральной кольцевой автодороги (ЦКАД), на которой в прошлом году было запущено тестирование беспилотных грузовых перевозок.

Главным проектом в железнодорожной сфере стал Восточный полигон — расширение БАМа и Транссиба под растущий экспорт на Восток. По словам Павла Иванкина, президента Национального исследовательского центра перевозок и инфраструктуры, к настоящему времени достигнута целевая провозная способность в 180 млн тонн в год по ключевым участкам. Сейчас идет реализация третьего этапа модернизации, который предполагает увеличение пропускной способности полигона до 270 млн тонн к 2032 году.

КПМИ также был нацелен на увеличение объемов морских перевозок. Основной целью ставился прирост перевалочной мощности российских морских портов более чем на 200 млн тонн. По факту за шесть лет показатель увеличился на 400 млн тонн, достигнув в 2024 году отметки 1,4 млрд тонн. Росту, в частности, способствовало строительство универсального торгового терминала «Новостранса» Lugaport в Ленинградской области и угольного порта Вера в Дальневосточном бассейне. Правда, рост фактического грузооборота морских портов за рассматриваемый период был очень скромным — с 817 млн до 864 млн тонн (+5,7%).

Главным проектом КПМИ в железнодорожной сфере стало расширение БАМа и Транссиба. Целевая провозная способность в 180 млн тонн достигнута в 2024 году

КПМИ затронул и гражданскую авиацию. В рамках плана была построена 21 взлетно-посадочная полоса и 16 вспомогательных объектов. Доля внутренних рейсов, совершающихся в обход московских аэропортов, в 2022 году достигла целевых 50%, при том что на старте реализации федерального проекта «Развитие региональных аэропортов» в 2019 году аналогичный показатель составлял 39%. Выполнению цели поспособствовали, конечно, внешние обстоятельства — запрет на полеты в ЕС и обвал международных перевозок по привычным маршрутам.

Однако начало реализации долгожданного проекта высокоскоростных железнодорожных магистралей — строительство выделенной линии ВСМ-1 Москва ― Санкт-Петербург и создание высокоскоростного электропоезда оригинальной российской разработки ― началось уже под занавес горизонта КПМИ, в 2024 году. Так что соответствующий федеральный проект в рамках нового нацпроекта «Эффективная транспортная система» предусмотрен уже с качественно иным объемом финансирования ― 1,9 трлн рублей против 27,9 млрд рублей, заложенных в паспорте проекта 2018 года.

Новый общественный транспорт

В рамках нацпроекта БКАД/БКД в регионы было поставлено 13,4 тыс. единиц нового транспорта: автобусов, троллейбусов и трамваев. Наиболее заметный эффект программа обновления общественного транспорта дала в регионах, где федеральные субсидии сочетались с транспортной реформой на местном уровне. В Перми, Екатеринбурге, Волгограде, Туле и Новокузнецке обновление не ограничивалось закупкой автобусов или трамваев: параллельно менялись маршрутные сети, в том числе сокращались дублирования, реконструировались остановочные павильоны и вводились выделенные полосы. Жителям Перми и Новокузнецка пришлось столкнуться и с забастовками частных перевозчиков, недовольных транспортными реформами. В ряде городов именно нацпроект впервые позволил начать массовое обновление наземного транспорта после десятилетий хронического недофинансирования. Например, Хабаровск двадцать лет ожидал обновления городского автопарка; новые электрические троллейбусы и трамваи были поставлены в город только в 2024 году.

Одновременно расширялась программа интеллектуальных транспортных систем (ИТС): к 2024 году она охватывала 62 агломерации. Речь идет о системах управления светофорами, мониторинге трафика, цифровизации дорожной инфраструктуры и автоматическом контроле нарушений. Во внедрении ИТС больше всех преуспела Пензенская городская агломерация. В городе были запущены четыре автоматические дорожные метеостанции, выводящие информацию о состоянии дорожного полотна: влажность, гололед, дождь — на электронные табло.

Дорожные споры

Нельзя не сказать и о том, что дорожный нацпроект активизировал строительство и ремонт автомагистралей: за шесть лет общий километраж построенных и реконструированных автодорог, согласно официальной отчетности, превысил 100 тыс. километров региональных автомобильных дорог. Доля дорожной сети городских агломераций в нормативном состоянии достигла 85,7%, доля региональных выросла до 55,2%. Одновременно снизилась смертность на дорогах: если в 2017 году этот показатель составлял около 13 погибших в ДТП на 100 тыс. населения, то к 2024 году он уменьшился до 9,86. Однако именно вокруг качества этих изменений и способов их оценки позднее возникла основная дискуссия.

«Если говорить о “честности” оценочных показателей, то там, где они измеряются в физических единицах — километрах, штуках и так далее, формального подхода практически нет, а вот там, где показатели измеряются в процентах или в относительных показателях, всегда есть место формальному подходу», — говорит Павел Иванкин. Там же, где ключевые показатели эффективности (КПЭ) строились вокруг относительных метрик вроде пресловутой доли дорог в «нормативном состоянии», пространство для номинального выполнения задач оказалось значительно шире: количественный успех не всегда означал качественные изменения.

Главным целевым показателем дорожной части нацпроектов была назначена доля дорог, находящихся в нормативном состоянии. Формально результаты выглядели впечатляюще: доля региональных дорог, подпадающих под нормативные требования, выросла с 43,1% в 2017 году до 55% к концу 2024-го, а в городских агломерациях — с 42 до 85%.

Но кто и как определяет это самое нормативное состояние? «Норма — это часто минимальные требования, а не долгосрочное качество. К сожалению, выполняемые ремонты часто носят косметический характер: если конструкция дороги остается слабой после проведения работ, это неминуемо приведет к быстрому ухудшению состояния из-за плохого обслуживания», — подчеркивает партнер практики «Инжиниринг» компании Strategy Partners Ольга Корона.

Формально критерии «нормативности» закреплены в ГОСТах и ведомственных методиках Росавтодора. При оценке учитываются ровность покрытия, прочность, сцепные свойства, разметка, наличие выбоин и дефектов. На практике итоговая оценка сводится к системе технических показателей, после чего участок признается либо соответствующим нормативу, либо нет, что позволяло сдавать объект после сравнительно простого или фрагментарного ремонта покрытия.

При этом значительная часть диагностики «нормативности» проводится самими регионами и их подведомственными структурами. Как объясняет Петр Лавриненко из ЦЭИ, регионы фактически сами оценивают состояние своих дорог, а методика во многом сводится к фиксации отсутствия критических дефектов. В результате свежеотремонтированная дорога может считаться нормативной сразу после ремонта, но через несколько лет вновь вернуться к прежним проблемам. Подобная ситуация фиксировалась в Челябинской области, где в 2021 году местная Контрольно-счетная палата обнаружила нецелесообразные траты на повторяющийся «заплаточный» ремонт одних и тех же участков дорог, проводившийся в рамках федерального проекта «Региональная и местная дорожная сеть».

В международной практике системы аттестации качества автомобильных дорог обычно строятся иначе — вокруг многоуровневого и независимого аудита. Например, в США за контроль состояния дорог отвечает Федеральное управление шоссейных дорог (FHWA). Каждый штат сам собирает данные, однако федеральное агентство проводит выборочные проверки, использует универсальные стандарты измерений и регулярно верифицирует корректность отчетности. Главным критерием нормативности служит международный индекс ровности IRI (International Roughness Index): специальные автомобили-лаборатории сканируют трассы и, если индекс IRI ухудшается, штат теряет федеральное софинансирование. При такой системе местным властям невыгодно завышать показатели, ведь при проверке они рискуют как потерять инвестиции, так и привлечь внимание федеральных властей к происходящему в штате.

В Великобритании оценкой состояния местных и региональных дорог занимается Департамент транспорта через независимую систему SCANNER. По дорогам запускают автоматизированные комплексы сторонних сертифицированных компаний, которые при помощи лазеров и технологии компьютерного зрения сканируют трещины, углубления и другие проблемы. Данные собираются в единую открытую базу данных, где все муниципалитеты ранжируются в рейтинге. Такая прозрачная система позволяет вычислять места постоянного «косметического ремонта» и применять санкции в отношении местного дорожного управления. Теоретически именно такая спайка независимого от местных властей органа контроля и технической экспертизы позволяет получать наиболее релевантные данные о реальном состоянии дорожного полотна.

На проблему «конфликта интересов» при оценке нормативности еще в 2020 году обращала внимание и Счетная палата Российской Федерации, указывавшая на риски недостоверной оценки дорожного состояния, номинального достижения отдельных показателей и проблему недофинансирования региональных маршрутов в сравнении с федеральными. Транспортные эксперты также неоднократно обращали внимание на случаи, когда часть дорог меняла категорию, передавалась между уровнями принадлежности либо исключалась из расчетной базы. Формально показатель улучшался даже без масштабного строительства.

В результате по инициативе ФАУ «РосдорНИИ» (контролируется Минтрансом), поддержанной президентом, с 1 марта 2023 года внесение паспортов дорожных проектов в Систему контроля дорожных фондов стало обязательным. Подобным решением власти стремились пресечь внесение несуществующих или неиспользуемых километров в отчетность.

Смертность на дорогах: КПЭ сверхамбиций

Резкое снижение смертности в ДТП стало одной из самых амбициозных целей нацпроекта БКАД/БКД. В логике проекта Россия пыталась двигаться в сторону концепции Vision Zero — подхода, впервые реализованного в конце прошлого века в Швеции, где смертность на дорогах рассматривается как системная проблема инфраструктуры и организации движения, а не только опасного или необдуманного поведения водителей и пешеходов.

В Швеции системное снижение смертности на дорогах заняло более двух десятилетий. Наш нацпроект ставил задачу снизить смертность в три раза за шесть лет

На бумаге цель выглядела впечатляюще: сократить смертность в ДТП в три с половиной раза по сравнению с базовым уровнем — с 13 до 4 погибших на 100 тыс. населения к 2024 году. Но в отрасли изначально существовали сомнения, насколько такие ориентиры достижимы в пределах одного нацпроекта. «Наиболее дискуссионными были целевые значения в логике Vision Zero — это нормативные показатели, предполагающие приближение к нулевой смертности и ориентацию на европейские стандарты в горизонте национального проекта, — объясняет Алексей Смирнов. — Однако в случае строгого следования европейскому подходу это требовало бы существенно более жестких и детализированных целевых установок и более глубокой трансформации системы безопасности дорожного движения». По факту в Vision Zero речь идет не столько о формальной установке знаков или повышении штрафов, сколько о необходимости менять культуру вождения, в том числе за счет усложнения инфраструктуры вроде создания приподнятых пешеходных переходов, искусственных изгибов на городских улицах, круговых развязок.

Однако даже европейские страны к нынешним показателям шли долго. Например, в Швеции и Нидерландах системное снижение смертности заняло более двух десятилетий последовательной дорожной политики. Наш же нацпроект ставил задачу получить аналогичный эффект за один шестилетний цикл.

Предсказуемо цель не была достигнута, хотя за шесть лет смертность на дорогах снизилась почти на 20%, до 9,86 человека на 100 тыс. к 2024 году. Притом что значительная часть факторов смертности вообще лежала вне прямого контроля дорожного нацпроекта — от состояния автопарка до уровня автомобилизации и качества экстренной медицины.

Севморпуть: мечты и реальность

Еще более показательным примером стало целеполагание роста перевозок по Северному морскому пути. Изначально КПМИ ставил цель довести грузопоток по СМП до 80 млн тонн к 2024 году. Однако по итогам того года фактический объем грузоперевозок по арктической трассе составил 37,9 млн тонн; это хоть и стало рекордным показателем, но было крайне далеко от заявленных целей. В том числе и по не зависящим от всех российских участников процесса обстоятельствам. Так, «НоваТЭКа» на фоне санкций смог наладить поставки СПГ проекта «Арктик СПГ — 2» только в прошлом году и пока что в символических объемах. А проект «Роснефти» «Восток Ойл» планируется запустить только в конце 2026 года.

Сегодня главной задачей федерального проекта «Развитие Большого Северного морского пути» является достижение грузопотока в 150 млн тонн, теперь уже к 2030 году. Однако выполнимость и этого целевого показателя вызывает серьезные сомнения.

Новые проекты со старыми проблемами

После завершения цикла 2018–2024 годов государство фактически признало: прежняя модель транспортных нацпроектов нуждается в серьезной корректировке. Это проявилось не только в смене названий, но и в изменении самой логики планирования.

Как указывает Петр Лавриненко, новый цикл стал попыткой исправить одну из ключевых ошибок прежней модели: «Заданные ориентиры 2018–2024 годов показали, что недостижимые цели не мобилизуют, а скорее дискредитируют систему. Они часто задавались политически, а не отраслевыми реалиями. Новый цикл частично исправил подход: целевые значения стали реалистичнее». Так, политика «нулевой смертности» в ДТП была заменена на более выполнимое снижение количества смертельных случаев в полтора раза к 2030 году в сравнении с показателями 2023-го, то есть примерно до 6,6 погибшего на 100 тыс. населения.

Результаты внедрения интеллектуальных транспортных систем стали считать не по количеству формальных внедрений (в регионе могли просто установить несколько умных светофоров и все равно попасть в отчетность), а по уровням «зрелости» системы, оценкой которых занимается Минтранс.

Одним из принципиальных изменений стала концепция единой опорной сети автомобильных дорог, куда вошли ключевые 66,6 тыс. километров федеральных трасс и 74,3 тыс. километров региональных дорог. Сеть обеспечивает связанность основных торговых и пассажирских маршрутов. В список попали все трассы коридоров «Запад — Восток» и «Север — Юг», важнейшие маршруты азиатской части страны вроде Р-297 «Амур», М-5 «Урал» и Р-254 «Иртыш», а также региональные подъездные дороги к портам и аэропортам.

Это можно считать попыткой устранить старую проблему «разорванной инфраструктуры», когда федеральные магистрали существовали отдельно от региональных дорог. По словам Лавриненко, именно «последняя миля» оказалась одним из главных провалов предыдущего цикла: «Подъездные дороги к портам, агломерационная связность, пригородный транспорт — традиционно проблемные места инфраструктуры РФ. Концепция единой опорной транспортной сети призвана это исправить».

Новая волна нацпроектов идет уже второй год, и определенные результаты можно оценить уже сейчас. По итогам 2025 года в рамках «Инфраструктуры для жизни», было построено 10 тыс. километров региональных и местных дорог и 5 тыс. километров федеральных. Всего за прошлый год было создано с нуля или отремонтировано 28,4 тыс. километров дорог. Доля дорог опорной сети, находящихся в «нормативном» состоянии, достигла 75% из 85% целевых. Аналогичный показатель для региональных и межмуниципальных дорог составил 56% из планируемых 60%, а федеральных — 74% из 85%. Было также построено 19 из 50 запланированных автомобильных обходов населенных пунктов.

Среди крупных проектов был открыт второй мост через реку Обь («Звезда Оби») в окрестностях Сургута, а также часть трассы ЮЛА (Южно-Лыткаринская платная дорога), служащей южным дублером МКАДа.

Некоторые проекты уже были сданы и в рамках «Эффективной транспортной системы», правда, основная работа над частью из них пришлась еще на прежний период. К концу 2024 года технические работы в угольных терминалах «Лавна» в Мурманской области и «Порт Эльга» в Хабаровском крае были завершены, но полноценный запуск объектов состоялся только в 2025 году. В эксплуатацию были также введены глубоководная акватория и новые причалы терминала «Ультрамар» в Ленинградской области. Это позволило нарастить на 25,5 млн тонн мощности морских портов.

На полных парах идет строительство ВСМ Москва —  Санкт-Петербург: на сооружении трассы одновременно задействовано 24 тысячи человек и 10 тысяч единиц строительной и специальной техники.

Сохраняется и ряд болевых точек нацпроектов. Самая острая — недофинансирование при одновременной невысокой эффективности освоения средств федерального бюджета. Сейчас ситуация усложняется высокой стоимостью заимствований и растущей нагрузкой на бюджет. «В стратегических документах совершенно логично делается сильный упор на частные деньги. Но рыночные условия не благоволят приходу такого количества инвесторов с триллионами рублей», — сетует Петр Лавриненко.